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PNRR: le misure di prevenzione di irregolarità e frodi, corruzione, conflitti di interesse e duplicazione dei finanziamenti

Una sintesi degli interventi attualmente previsti. Normativa in continua evoluzione.

24/04/2023
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Sintetizziamo i contenuti della strategia predisposta dal Ministero dell’Istruzione in tema di contrasto alle frodi e per garantire che l'utilizzo dei fondi PNRR sia conforme al diritto dell'Unione e nazionale applicabile, in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l'individuazione e la rettifica delle frodi, i casi di corruzione e di conflitti di interessi. Ricordiamo che la norma di riferimento è l’art.22 del Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021, n. 2021/241/UE che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

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Referente antifrode

Innanzitutto, ai sensi del Decreto Legge 77/21 (articoli 6, 7 e 8) e in attuazione del Protocollo d’intesa tra il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale della Guardia di finanza, con Decreto del Ministro dell’Istruzione 15 febbraio 2022, n. 29 sono stati nominati

  • la dott.ssa Simona Montesarchio, Direttore generale e coordinatrice dell’Unità di missione del PNRR per il Ministero dell’Istruzione, quale Referente Antifrode per il PNRR del Ministero dell’Istruzione
  • il Generale Antonio Labianco per tutte le attività e le azioni a supporto del referente antifrode

Inoltre l’Unità di missione costituisce al suo interno anche un Gruppo di lavoro, composto dal Referente antifrode, dai Dirigenti dei tre Uffici, o loro rappresentanti funzionari supplenti, con il compito di adottare le specifiche misure di coordinamento per l’efficacia del controllo.

Ciclo di lotta alle frodi

La strategia elaborata dal Ministero si sviluppa secondo le principali fasi che caratterizzano l’intero “ciclo di lotta alle frodi”: prevenzione, individuazione, segnalazione e indagini, azioni correttive.

Prevenzione

Riguardo al personale direttamente dipendente del Ministero dell’Istruzione, sono stati adottati

  • il Codice di Comportamento dei dipendenti del Ministero
  • il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT)

Riguardo alla prevenzione dei conflitti di interesse, l’UdM deve garantire il rispetto

  • del principio di separazione delle funzioni tra i soggetti che effettuano la valutazione delle proposte progettuali e i soggetti preposti all’esecuzione dei controlli sulle spese rendicontate dai Soggetti attuatori
  • del principio di separazione delle funzioni nel caso di interventi a titolarità, tra i soggetti coinvolti nella gestione delle operazioni e i soggetti preposti all’esecuzione dei controlli ai fini della validazione delle relative spese;
  • del principio di rotazione del personale nel caso di ricorso ai Nuclei di valutazione nell’ambito delle procedure valutative a graduatoria.

Riguardo al “divieto del doppio finanziamento”, l’UdM prevede le seguenti misure

  • per tutti gli investimenti, l’inserimento del CUP e del titolo dell’intervento di riferimento sulla documentazione amministrativa, tecnica e contabile probatoria dell’avanzamento di spese, target e milestone
  • nel caso di documenti elettronici, quali fatture elettroniche, bonifici, quietanze di pagamento, etc., l’indicazione, oltre al CUP e al titolo dell’intervento, se l’importo è rendicontato al 100% o in quota parte sul progetto
  • l’adozione di controlli incrociati, anche a campione, tra le informazioni presenti sul sistema informativo dedicato al PNRR e quelle di altre banche dati disponibili, volte a verificare se uno stesso intervento/spesa risulti finanziata da più fonti di finanziamento (ad esempio nel caso di interventi formativi rivolti a studenti attraverso la verifica, con il cruscotto PON Scuola, dei destinatari dei corsi; nel caso di interventi rivolti allo sviluppo della digitalizzazione attraverso la verifica, con il cruscotto Scuola digitale, dei finanziamenti ricevuti, etc.).

Inoltre l’Unità di missione intraprenderà una serie di azioni volte a prevenire l’insorgere di frodi e irregolarità tra i quali l’utilizzo del sistema ARACHNE per l’analisi dei rischi nella definizione della metodologia di campionamento degli interventi da sottoporre a controllo.

Individuazione, segnalazione e indagini

Tra le misure finalizzate alla segnalazione di presunte irregolarità, il Ministero dell’istruzione prevede l’attivazione di canali interni, così come previsti dalle norme di legge, in riferimento alle procedure del c.d. whistleblowing. Come è noto “con il termine whistleblower si intende il dipendente pubblico che segnala illeciti di interesse generale e non di interesse individuale, di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro” (art. 54 del D. Lgs 165/01). Le eventuali segnalazioni possono essere fatte accedendo ad una apposita applicazione che garantisce la riservatezza della identità del segnalante.

Nel caso in cui, a seguito dell’effettuazione delle attività di controllo, l’Ufficio rendicontazione e controllo riscontri carenze o potenziali irregolarità, si attuano le seguenti procedure

  • l’ufficio procede ad attivare un contradditorio con il Soggetto attuatore, nel corso della quale viene richiesto di integrare la documentazione fornita in fase di rendicontazione delle spese, ovvero di fornire chiarimenti in merito alle spese sostenute e alle procedure adottate.
  • nel caso in cui il soggetto attuatore presenti controdeduzioni, l’Ufficio procede al riesame dei presupposti di decadenza mediante l’attività di accertamento (verifica documentale, sopralluoghi effettuati in contraddittorio con l’interessato, audizione dell’interessato, etc.)
  • nel caso in cui le controdeduzioni vengano accolte, l’Ufficio provvede a darne comunicazione al Soggetto attuatore e a chiudere positivamente la check-list di controllo
  • qualora le controdeduzioni fornite non fossero sufficienti a sanare le criticità rilevate, l’Ufficio provvede
    • a redigere la check-list definitiva di controllo, con l’indicazione delle carenze, non conformità, irregolarità o presunte frodi rilevate
    • a registrare nel sistema informativo gli esiti delle verifiche condotte.

L’Ufficio deve

  • segnalare al Referente antifrode e al Servizio centrale per il PNRR eventuali casi di frode, corruzione, conflitto d’interesse e doppio finanziamento
  • assicurare la necessaria collaborazione con l’Unità di missione per la valutazione RGS e con l’Unità di audit per le verifiche di competenza 
  • garantire, a seguito di controlli/audit da parte di unità/organismi esterni all’Amministrazione e in coerenza con eventuali specifiche indicazioni fornite dal Servizio centrale per il PNRR e nel parere dell’Unità di missione per la valutazione RGS, l’attivazione di azioni finalizzate a rimuovere eventuali criticità riscontrate.

Azioni correttive

L’Ufficio di rendicontazione e controllo, nel caso di irregolarità sanabili garantisce la messa in atto delle necessarie misure correttive, comunicando ai Soggetti attuatori

  • le eventuali azioni volte a ripristinare la legittimità dell’azione amministrativa e delle spese riferibili all’attuazione dei progetti
  • la tempistica di adozione.

Procedure di recupero delle somme

Nel caso di irregolarità non sanabili o di frode o doppio finanziamento, l’ufficio di rendicontazione e controllo procede alla revoca totale o parziale del contributo e recupero delle eventuali somme indebitamente percepite dal Soggetto attuatore.

Il recupero delle somme, comprensive degli interessi legali, può avvenire secondo le seguenti modalità

  • compensazione delle somme da recuperare con altri pagamenti spettanti al Soggetto attuatore;
  • restituzione delle somme dovute tramite pagamento effettuato dal Soggetto attuatore su apposito conto di tesoreria collegato alla contabilità speciale.

Nel caso si proceda al recupero tramite restituzione, l’Ufficio di rendicontazione e controllo procederà ad emettere un apposito atto che contiene la diffida a pagare.

Nel caso in cui il Soggetto attuatore non provveda a restituire le somme entro i termini previsti, il Ministero procederà ad avviare la procedura di riscossione coattiva, attraverso la segnalazione alla Corte dei Conti.

Normativa in evoluzione

In tema di attività di controllo e rendicontazione delle Misure PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti Attuatori, il Ministero dell’Economia e delle Finanze con la Circolare 16 del 14 aprile 2023 ha fornito indicazioni riguardo al Rilascio in esercizio sul sistema informativo ReGiS delle Attestazioni dei controlli svolti su procedure e spese e del collegamento alla banca dati ORBIS nonché alle piattaforme antifrode ARACHNE e PIAF-IT.

Ricordiamo che

  • la piattaforma antifrode ARACHNE è lo Strumento informatico integrato per la valutazione del rischio di frode sviluppato dalla Commissione Europea.
  • PIAF-IT è la piattaforma Integrata Anti-Frode realizzata dalla Ragioneria Generale dello Stato in collaborazione con il Comitato nazionale Lotta Antifrode della Presidenza del Consiglio dei Mnistri (COLAF - AFCOS italiano) e cofinanziata dalla Commissione Europea (Ufficio europeo Lotta Antifrode - OLAF) con risorse del programma comunitario “Hercule III”.