La valutazione dei DS: una soluzione insoddisfacente

Si riporta di seguito un documento di valutazione e orientamento sul sistema che l’Amministrazione adotterà dal prossimo anno scolastico per valutare i Dirigenti scolastici. E ciò anche allo scopo di offrire una sua complessiva ricostruzione del modello e le posizione che la CGIL scuola e le altre organizzazioni sindacali hanno sostenuto in sede di confronto con il Ministero .

Roma, 28 luglio 2003
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LA VALUTAZIONE DEI DIRIGENTI SCOLASTICI: UNA SOLUZIONE INSODDISFACENTE

COSA ASPETTARSI PER IL PROSSIMO ANNO SCOLASTICO

Premessa

Nel ribadire preliminarmente che il sistema di valutazione dei Dirigenti scolastici (DS) adottato unilateralmente dal MIUR è per la CGIL scuola del tutto insoddisfacente, si intende, con la presente nota, ricostruire il quadro complessivo di riferimento per la valutazione dei DS, come si è andato definendo nel confronto sviluppatosi nei mesi di aprile e maggio.
Il documento di riferimento è stato il c.d. Rapporto Bicocca - una ricerca condotta dall'Università La Bicocca di Milano per conto del Ministero, conclusasi nel marzo 2002 - così come sintetizzato e riadattato dalla Direzione competente del MIUR nel documento del 5 marzo 2003 dal titolo "Il sistema di valutazione delle prestazioni dei dirigenti scolastici".
Il confronto che ne è scaturito ha fatto emergere subito il nodo, in questa fase essenzialmente politico, della classificazione degli esiti e dei tre livelli di giudizio finale, in base ai quali formalizzare la valutazione, da una parte, e il rapporto tra risultati della valutazione e retribuzione di risultato, dall’altra. La posizione di netta contrarietà di quasi tutte le organizzazioni sindacali a tale proposta è legata non tanto a questioni di principio, quanto piuttosto alla mancanza delle condizioni minime perché la valutazione sia veramente uno strumento di crescita professionale e di riconoscimento della professionalità dei dirigenti scolastici e non invece uno strumento di potenziale discriminazione e ricatto nelle mani di Direttori regionali, divenuti, con la Legge Frattini espressione del potere politico.
Il nodo è rimasto irrisolto. Il confronto è però proseguito proficuamente sugli altri aspetti della proposta permettendo di introdurre chiarimenti, specificazioni, elementi correttivi ed integrazioni che dovrebbero essere riproposti nell'atto attraverso il quale l'Amministrazione presenterà il progetto e darà avvio all'operazione.

Il confronto si è concluso il 28 maggio (v. resoconto) con un verbale sottoscritto dalle parti.
Il verbale dell'incontro conclusivo chiarisce gli aspetti condivisi e i punti sui quali permangono posizioni differenziate tra OOSS e Amministrazione e quindi le ragioni della nostra netta contrarietà ad una operazione che anche nella fase sperimentale ruoterà intorno a tre livelli di giudizio.
Va richiamato in premessa che, mentre è materia di contrattazione la Retribuzione di risultato legata alla valutazione, la valutazione del dirigente scolastico è solo materia di informativa e, a richiesta, di concertazione (v. art. 10 del CCNL del 13.2002 per l'area V).
Pertanto, la competenza al riguardo è dell'Amministrazione che opera in base a quanto previsto dall'art. 27 del citato CCNL e dalla normativa di riferimento (D.L.vo 286/'99).

La contrattazione sulla Retribuzione di risultato si è svolta formalmente subito dopo la conclusione del confronto. L’Accordo è stato sottoscritto il 24 di luglio e recepisce preoccupazioni e proposte delle Organizzazioni sindacali relative al rapporto valutazione – retribuzione di risultato.

Il percorso sperimentale del prossimo anno scolastico

1. Cosa compete all'Amministrazione

Il processo di valutazione che si svilupperà a partire dal prossimo settembre coinvolgerà in prima battuta dirigenti dell’Amministrazione a livelli diversi.
I ruoli dell' Amministrazione coinvolti sono:
- la Direzione generale competente del MIUR che svolgerà la funzione di coordinamento metodologico del sistema e di monitoraggio dei risultato. Impegni prioritari saranno quelli di procedere
a. all'attivazione di percorsi di formazione dei valutatori e dei valutati;
b. alla istituzione di una commissione bilaterale, composta dai rappresentanti dell’Amministrazione e dei Sindacati, per monitorare l’andamento dei processi di valutazione, ai sensi del già citato art. 10, comma 1 del CCNL, anche al fine di una revisione della normativa in sede contrattuale;
- Il direttore generale dell'Ufficio scolastico regionale che è il responsabile dell'applicazione del sistema di valutazione e della validazione delle valutazioni di prima istanza. E’ anche il valutatore finale. Suo impegno preliminare sarà quello di individuare i valutatori di prima istanza in misura di uno ogni 40 dirigenti scolastici. Tali valutatori saranno scelti dal Direttore Regionale nel rispetto di quanto previsto dall'art. 1, c. 2 del D. Lvo 286/'99.
Sarà compito di questo livello dell'Amministrazione attivare, per i casi di previsti dal c. 9 del cit. art. 27 (prevedibili esiti negativi della valutazione) tutte le procedure ivi previste, a partire dalla individuazione delle due figure di esperti - sotto il profilo organizzativo gestionale e pedagogico-didattico - che affiancheranno il valutatore di prima istanza nel lavoro di accertamento.

2. La partecipazione dei dirigenti scolastici al processo valutativo.

Premesso che il dirigente scolastico è parte attiva dell'intero processo, secondo quanto previsto dal già cit. art. 27, gli impegni a cui sarà prevedibilmente chiamato, a partire dall'inizio dell'anno scolastico, sono:
- partecipazione a momenti collegiali di illustrazione del sistema valutativo
- partecipazione a momenti di formazione sugli aspetti innovativi del sistema e sulle procedure autovalutative che l'Amministrazione si è impegnata a organizzare (v. Verbale incontro conclusivo)
- trasmissione della documentazione prevista (P.O.F., Programma Annuale, Relazione del dirigente scolastico al CdI relativa all'a.s. 2002-2003; relazione, se già disponibile, del Collegio dei revisori dei conti riguardo al controllo di regolarità amministrativa e contabile)
- definizione degli obiettivi e del Piano di azione
- colloqui e visite in situazione
- attivazione del processo valutativo attraverso gli strumenti previsti.

3. Il modello di riferimento

Relativamente al modello, il documento di riferimento è quello già citato del 5 marzo 2003, come rielaborato nell'incontro del 16 di aprile.
Del sistema previsto - che viene adottato in prima applicazione e in via sperimentale per l'anno scolastico 2003-2004 - costituiscono articolazione fondamentale le seguenti voci che si propongono nella versione finale dell'incontro del 28 maggio (ad eccezione della voce di cui alle lettere b. e d.).

a) Gli obiettivi del sistema di valutazione
Il sistema di valutazione persegue i seguenti obiettivi:
• stimolare il miglioramento del servizio delle istituzioni scolastiche attraverso l'innalzamento delle performance individuali dei capi d'istituto;
• costituire un supporto e una risorsa per le attività e "per lo sviluppo del ruolo";
• favorire una logica di autovalutazione dei risultati dei dirigente scolastico come premessa ad una transizione verso una logica di autovalutazione di istituto;
• considerare la qualità dei programmi e dei processi di miglioramento avviati dal dirigente scolastico rispetto alle sue responsabilità dirigenziali.
Il sistema che si intende costruire si ispira ai seguenti principi:
• trasparenza e semplicità delle regole e dei rapporto tra valutatori e valutato;
• conoscenze dell'attività del valutato da parte del valutatore di prima istanza;
• partecipazione al procedimento dei valutato;
• equità nell'applicazione di modalità omogenee di valutazione che tengano conto delle diverse condizioni operative entro le quali i valutati esercitano il loro ruolo;
• efficacia nell'orientare l'azione dei dirigenti scolastici verso il conseguimento di obiettivi prioritari condivisi.

b) La definizione degli obiettivi del dirigente scolastico
“L’ipotesi che si propone consiste nella definizione di obiettivi secondo una logica che prevede, di norma, come punto di inizio della procedura, una proposta di obiettivi da parte del valutato nell’ambito delle aree di attività che sono di seguito specificate” (Documento del 14 maggio: “Criteri generali per la valutazione delle prestazioni”).

c) Le aree di attività
Le aree di attività, individuate in relazione alle funzioni dirigenziali coperte e ai compiti e ai poteri definiti dall'articolo 25 del D.Lgs. 165/2001 sono:
1. Direzione e coordinamento dell'attività formativa, organizzativa e amministrativa;
2. Relazioni interne ed esterne, collaborazione con le risorse culturali, professionali, sociali ed economiche del territorio;
3. Promozione e coordinamento della ricerca, sperimentazione e sviluppo, ampliamento dell'offerta formativa;
4. Valorizzazione delle risorse umane;
5. Gestione risorse finanziarie e strumentali e controllo di gestione;
6. (eventuale) Area di ulteriori obiettivi assegnati dalla Direzione Regionale, relativi a specifici programmi di miglioramento legati alle politiche regionali o alle azioni di perequazione territoriali o di istituto.

d) I criteri di valutazione
I criteri di valutazione per determinare lo standard per ogni area di valutazione sono essenzialmente due:
• i risultati conseguiti, tenuto conto delle risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente a disposizione e delle motivazioni esposte in ordine ad eventuali difficoltà incontrate.
• la significatività e la coerenza dei risultati rispetto agli obiettivi raggiunti e alle aree di attività, ai piani di azione a cui si riferiscono e agli elementi di contesto (rappresentati dal contesto territoriale e sociale e dagli obiettivi del POF);
In concreto, il raggiungimento o meno dell'obiettivo non va considerato meccanicamente rispetto a un prevedibile parametro di misura, ma, soprattutto in caso di non raggiungimento dell'obiettivo, vanno considerate anche le condizioni di partenza e la loro evoluzione nel corso dell'anno scolastico (documento del 5 marzo).

e) L'autovalutazione
Nel corso dell'a.s., in relazione all'andamento delle attività, il dirigente scolastico può fare integrazioni/modifiche degli obiettivi, spiegandone le motivazioni. Entro la fine dell'a.s. il dirigente scolastico completa il "Piano d'azione" con l'autovalutazione (il "Fascicolo" - v. di seguito la voce strumenti - prevede una apposita sezione) in cui indica il livello di raggiungimento degli obiettivi di miglioramento;

f) Gli incontri-colloqui tra valutatori e dirigente scolastico
Sono previsti incontri-colloqui collegiali (all'inizio e alla fine dell'a.s.) e individuali (per verifica obiettivi; per assistenza nell'autovalutazione, ove richiesta; per verifica - almeno uno - "in situazione")

g) Gli strumenti
Il Rapporto Bicocca prevede un solo strumento per la gestione del processo di valutazione: il "Fascicolo di valutazione individuale dei dirigenti scolastici", in 3 parti, a loro volta articolate in sezioni specifiche.
La prima parte è a cura del dirigente scolastico; in essa si colloca la sezione “Il Piano di azione del dirigente scolastico" che contiene, oltre al profilo della scuola, i programmi e gli obiettivi di miglioramento per area di attività. La seconda e la terza parte sono compilate rispettivamente a cura del valutatore di prima istanza e del Direttore Generale Regionale;

h) La procedure di valutazione
Il documento del 5 marzo prevede in proposito:
1. Preparazione della documentazione di avvio, da parte del dirigente scolastico
2. Verifica - accoglimento da parte dell'Ufficio scolastici regionale degli obiettivi presentati dal dirigente scolastico
3. Autovalutazione da parte del dirigente scolastico
4. Incontri/colloqui
5. Formulazione della valutazione da parte dell' Amministrazione (valutazione di prima istanza e finale)

i) Gli esiti, le modalità, i livelli
Nel verbale conclusivo, il riferimento esplicito è al documento del 5 marzo.
Queste le scelte dell'Amministrazione:
- La valutazione del dirigente scolastico non è espressa in punteggi o in giudizi generali.
- Secondo quanto previsto dal Verbale dell'incontro conclusivo, "non si darà luogo in prima applicazione ad una valutazione complessiva del singolo dirigente attraverso un giudizio sintetico, ma [si considera] di formulare una valutazione sulle singole aree di attività così come previsto dal Rapporto Bicocca";
- Si prevedono tre livelli di standard:
• standard da migliorare
• standard di apprezzamento
• standard di eccellenza.
- A seguito degli esiti della valutazione, non vanno previste conseguenze sul piano economico, per l’anno scolastico 2003-2004, con la sola eccezione del caso di valutazione negativa ai sensi dell’art. 27, comma 9, del CCNL 1.3.2002 e dell’art. 21 del D.Lgs 165/2001;

Le ragioni del dissenso di CGIL CISL UIL scuola e SNALS

Nel verbale dell'incontro conclusivo CGIL,CISL,UIL scuola e SNALS-Confsal così argomentano la loro posizione - in relazione agli esiti della valutazione - di “netta contrarietà” ai tre livelli:
“(…)
1. in una fase di messa a punto dello strumento valutativo, risulta impraticabile un esito professionale ed economico articolato su più livelli a cui non corrisponda una procedura opportunamente fondata e validata;
2. in attesa del nuovo contratto, che tra l’altro dovrà adeguare le procedure e gli strumenti della valutazione al nuovo sistema di conferimento degli incarichi dirigenziali introdotto dalla legge 145/2002, la quale ha profondamente mutato la natura politico-istituzionale del valutatore di I e II istanza, modalità valutative con esiti differenziati su più livelli e conseguente differenziazione retributiva darebbero luogo a discriminazioni non giustificabili e non accettabili;
3. in ogni caso le risorse a disposizione sono assolutamente irrisorie, per cui la retribuzione differenziata (graduata) in base ai diversi livelli, in prospettiva, si ridurrebbe ad una operazione irrilevante sotto il profilo del beneficio economico.
Da ciò la proposta che la valutazione si articoli attraverso due livelli, sulla base di giudizi descrittivi per ogni area, dei punti da migliorare e da apprezzare di ciascun dirigente."

Le questioni sollevate dalla CGIL Scuola
Si richiamano di seguito le motivazioni con cui la CGIL scuola ha ulteriormente sviluppato e articolato nel proprio resoconto del 28 maggio la sua posizione di contrarietà alla proposta dei tre livelli di giudizio:
- Il carattere sperimentale della valutazione non può dar luogo ad una centratura della stessa esclusivamente sul Dirigente Scolastico; in altre parole la sperimentazione deve soprattutto proporsi di costruire il sistema di valutazione e ciò non può essere fatto, in assenza di certezze sulla capacità dei valutatori, sulla validità dello strumento, sulla condivisione dello stesso, prevedendo attribuzioni di giudizio che creano solo ansia e preoccupazione nella categoria.
In un momento particolare, poi, come quello che stiamo vivendo, fatto di peggioramento della qualità del lavoro del Dirigente Scolastico, di estensione della legge Frattini alla Dirigenza Scolastica in merito al conferimento degli incarichi e su cui le Organizzazioni Sindacali inizieranno le operazioni di contrasto, di continue e assai discutibili sollecitazioni anche in merito all’attuazione della Legge 53/2003
- La diversa nomenclatura dei livelli (da migliorare, medio, da apprezzare) non cambia la natura classificatoria del sistema.
- Quel che deve prevalere è il carattere di sviluppo professionale della valutazione, che può essere perseguito solo se si descrivono, nel campo delle prestazioni del Dirigente Scolastico, le attività da migliorare e le attività da apprezzare.
- Tanto più ciò, nell’ambito di una categoria specifica come quella della Dirigenza Scolastica, il cui giudizio di valutazione non può gravare solo sugli aspetti di carattere amministrativo ma sugli aspetti di organizzazione e di gestione di una situazione complessa non assimilabile agli uffici.
- La valutazione del Dirigente Scolastico, contrariamente a quanto può avvenire in altri contesti, ha anche una valenza da “esposizione sociale” che non può essere sottovalutato, perché essa ha implicazione anche nella considerazione più larga, non solo presso l’ambiente di scuola, ma anche presso la comunità in cui la scuola insiste.
- La sperimentazione non esclude che, alla conclusione del percorso, si possa adottare il modello classificatorio su tre livelli: ma ciò è questione che si potrà valutare al momento dell’esame degli esiti della sperimentazione. Nel frattempo il Contratto, che dovrà necessariamente partire, avrà ridefinito meglio gli aspetti connessi alla valutazione anche in considerazione del fatto che la legge Frattini ha cambiato la natura del valutatore di prima e seconda istanza.