Il rapporto di pubblico impiego nell’Università. Perché conservarlo ed estenderlo all’intero comparto della ricerca e dell’alta formazione

Proseguendo il dibattito che ROARS sta ospitando, Rosario Santucci risponde a stretto giro ai ragionamenti svolti da Francesco Sinopoli in tema di contrattualizzazione vs. rapporto di pubblico impiego nell’Università. Ripercorrendo gli elementi che contrassegnano l’impianto costituzionale di cui l’opzione per il rapporto di pubblico impiego si fa storicamente espressione, con il conforto delle indicazioni emerse nella più recente giurisprudenza costituzionale e amministrativa, Santucci non usa giri di parole per affermare che è giunto il momento di ripensare “l’attuale assetto normativo universitario che, a partire soprattutto dal nuovo secolo, ha sostanzialmente svilito la garanzia dello status, ha aperto falle che consentono a ‘poteri’ politici, sociali e accademici di condizionare la libertà di ricerca e, sintonicamente, ha flessibilizzato quel che non si doveva flessibilizzare: il lavoro dei ricercatori che ha bisogno di stabilità, beninteso nell’ambito di un sistema di controlli seri e imparziali. Con buona pace della legge 240 del 2010, principale responsabile della deriva”. E su questo – aggiunge – “il momento è giusto (…) perché si alzi la voce dei docenti universitari”.

Il momento – se è giusto – è quello in cui bisogna agire all’opposto della proposta di “contrattualizzazione”, per evitare il colpo di grazia al sistema universitario e a diritti e doveri costituzionali – funzionali ad una democrazia sostanziale – che vi sono implicati: la libertà di ricerca e quella di insegnamento (art. 33 Cost.); l’impegno di promozione della cultura da parte del potere pubblico (art. 9 Cost.).

La libertà dell’arte e della scienza – come altri diritti di libertà, pubblici e soggettivi, sanciti dalla Costituzione – sono configurabili tanto come libertà “negativa” (“libertà da”), tutelata da ogni tentazione repressiva, eteronoma e di censura che ne colpisca i contenuti, potendo ciascuno esprimerla od operare secondo la propria scelta ed ispirazione, senza che lo Stato o altro soggetto privato possano imporre forme eteronome di manifestazione, quanto come “libertà positiva” (“libertà di”), che si esprime nel potere di realizzare modi, forme e contenuti di arte e ricerca.

Si tratta, come evidente, di delicatissime garanzie costituzionali: per la loro effettività le tutele dirette ed indirette devono necessariamente fondarsi sulle fonti legislative.

E’ necessario perciò non solo confermare la garanzia dello status giuridico per la docenza universitaria – che consente di realizzare i principi già richiamati della nostra Costituzione e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in materia di libertà della ricerca e dell’insegnamento (art. 13) – ma anche estenderlo, almeno, all’intero comparto della ricerca e dell’alta formazione.

Con lo status giuridico le forme di tutela dei diritti dei ricercatori e dei docenti non sono minori di quelle assicurate agli altri lavoratori: al contrario, perdono il carattere dell’incertezza, che connota la tutela contrattuale; libertà sindacale e diritto di sciopero non sono esclusi o bloccati. Prima delle riforme del 1992-1993 con le quali è stata privatizzato (e contrattualizzato) il lavoro di buona parte dei dipendenti pubblici non si può dire che le garanzie dei dipendenti pubblici fossero minori di quelle del dipendente privato; anzi.

E dunque la voce dei dipendenti pubblici non contrattualizzati può farsi sentire. Il problema riguarda chi questa voce la dovrebbe ascoltare: il più delle volte, consapevolmente o inconsapevolmente, per fini o interessi politici e superficialità, si preferiscono assetti che assoggettino il sistema della conoscenza ai “poteri” (che mal sopportano la ricerca e l’insegnamento liberi, da cui origina la nascita di pericolose individualità critiche).

Ma se il momento è quello giusto – e lo sarebbe da tempo, anche se in tanti non se ne sono accorti! – è necessario allora modificare l’attuale assetto normativo universitario che, a partire soprattutto dal nuovo secolo, ha sostanzialmente svilito la garanzia dello status, ha aperto falle che consentono a “poteri” politici, sociali e accademici di condizionare la libertà di ricerca e, sintonicamente, ha flessibilizzato quel che non si doveva flessibilizzare: il lavoro dei ricercatori che ha bisogno di stabilità, beninteso nell’ambito di un sistema di controlli seri e imparziali. Con buona pace della legge 240 del 2010, principale responsabile della deriva.

Occorre dunque invertire le politiche in materia di istruzione e formazione, consentendo al nostro paese di allinearsi agli altri paesi europei dove l’economia della conoscenza è stata presa sul serio e produce frutti culturali, sociali ed economici.

Il momento è giusto (forse è in ritardo) perché si alzi la voce dei docenti universitari, secondo le procedure previste dal nostro ordinamento e nel rispetto dei diritti personali altrui implicati (si pensi al diritto allo studio degli studenti) – la qual cosa è sfuggita al nostro ministro dell’Università nonostante la sua provenienza -; e si è alzata non soltanto sulla questione retributiva, ricordando che anche solo questa attiene alla dignità e alla libertà delle persone.

La politica ha cercato di delegittimare gli universitari (specie quelli delle Università pubbliche) e tenta di ridurre il numero delle istituzioni universitarie, limitando le capacità di ricerca di alcune e intendendo probabilmente indirizzarle solo verso l’insegnamento. Pur con il rispetto dovuto alla funzione disseminatrice della cultura, si fa giusto il contrario della politica richiesta per affermare l’economia della conoscenza e soprattutto la crescita democratica delle coscienze. Forse il “colore nascosto delle cose” è quello di oscurare la possibilità di creare intelligenze capaci di sviluppare un pensiero critico, più difficilmente manipolabili dalla società dell’apparenza e della massificazione in cui siamo immersi – non del tutto, fortunatamente!

Le distorsioni – quelle serie – del sistema universitario vanno rimosse, ma in un contesto in cui si capisca la rilevanza dell’istruzione sia per la costruzione della persona, sia per la formazione lavorativa, sia per l’approfondimento della democrazia, sia per il progresso economico e sociale, funzionalmente connesso alla libertà della ricerca soggettiva (delle persone) e oggettiva (delle istituzioni). Viceversa se l’Università è considerata solo un campo in cui affermare e allargare una propria fetta di potere, siamo alle solite, se non al peggio.

Prima di approfondire la questione e per maggiore chiarezza, va rammentato che dopo la grande riforma dell’organizzazione e del lavoro nelle amministrazioni pubbliche degli anni ’92/’93 – le cui regole sono raccolte adesso essenzialmente nei d.lgs. n. 165/2001, 150/2009 e sulle quali si sono riversate le innovazioni della regolamentazione attuativa della legge delega n. 124/2015, che non ha mutato l’orientamento strutturale dell’assetto (d.lgs. n. 74 e 75 del 2017) -, il rapporto di lavoro con le amministrazioni pubbliche segue prevalentemente due canali diversi: il pubblico impiego (quello della docenza universitaria: professori e ricercatori a tempo indeterminato) e il rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni (è il caso del personale tecnico e amministrativo delle università e quello dei ricercatori degli enti di ricerca).

Il pubblico impiego è caratterizzato dal regime speciale di diritto pubblico cui si è sottoposto il rapporto. Esso è, essenzialmente, fondato:

• sulla prevalenza della funzione pubblica svolta sul rapporto di “servizio”;
• sulla genesi del rapporto ad opera dall’atto di nomina;
• sull’unilateralità della disciplina del rapporto, contenuta in legge o altra fonte dell’ordinamento, che fa nascere al contempo lo “stato giuridico” del dipendente;
• sulla giurisdizione, devoluta in via esclusiva al giudice amministrativo.

Il rapporto di pubblico impiego è definito dunque “rapporto speciale”, la cui giustificazione è condivisibile quando ai pubblici dipendenti siano attribuite funzioni pubbliche, con la conseguenza che in vista di tali funzioni è necessario assicurare l’imparzialità dell’amministrazione (come affermato dall’art. 97, co. 2, Cost.) ovvero garantire, in modo più forte di un qualsiasi contratto, lo status del dipendente pubblico.

La privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici consiste, fondamentalmente, nel passaggio del contesto regolativo dal diritto amministrativo al diritto privato (del lavoro). Si prevede che i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche siano disciplinati dalle disposizioni del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto che costituiscono disposizioni a carattere imperativo (v. art. 2, co. 2, del d.lgs. 165/2001). Inoltre si stabilisce che i rapporti individuali di lavoro siano regolati contrattualmente e i contratti individuali devono garantire ai dipendenti trattamenti non inferiori a quelli previsti dai contratti collettivi.

Ciò comporta che i contratti collettivi, stipulati dall’Aran e dalle organizzazioni sindacali rappresentative, svolgano un’importante funzione regolativa per i dipendenti pubblici, caratterizzata da vincolatività generale. Inoltre si sancisce che:

• l’assunzione non avviene più con un provvedimento amministrativo, ma con un contratto di lavoro, anche se il lavoratore è individuato tramite procedure selettive (art. 35);
• gli atti di gestione del rapporto sono atti privatistici che vengono assunti dai dirigenti (preposti alla gestione) con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (art. 5, co. 2);
• la giurisdizione sulle controversie relative ai rapporti di lavoro privatizzati alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni è devoluta al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro (art. 63).

Questi rapidi flash dovrebbero consentire di comprendere meglio il senso della proposta di contrattualizzare i docenti universitari e della loro ricollocazione nello scacchiere regolativo, affidandosi le sorti di garanzia più al potere collettivo (sindacale) che a quello legislativo.

Non servono tuttavia tanti ragionamenti per argomentare la giustezza, e la coerenza costituzionale, dello stato giuridico e dell’esclusione dalla privatizzazione della docenza universitaria. In questo caso i legislatori sono stati attenti e lungimiranti (buon auspicio per il futuro), condizionati dal rischio dell’incostituzionalità della privatizzazione.

Per i docenti universitari il rapporto pubblicistico è conservato per i tratti garantistici: è giustificato dall’esigenza di tutelare i valori costituzionali del pluralismo culturale e della libertà di ricerca scientifica e di insegnamento. Si è rilevato che né la disciplina legislativa (o in base alla legge) del rapporto di impiego, né l’inamovibilità sono imposte espressamente dalla costituzione, ritenendosi del resto che la legge li escluda dalla privatizzazione solo temporaneamente. A ben vedere però le cose non sono così lineari:

• le ragioni dell’esclusione possono individuarsi, implicitamente, nelle disposizioni costituzionali che garantiscono la libertà di arte e ricerca scientifica. Le istituzioni della ricerca e dell’insegnamento sono istituzioni di persone e sono fondamentali per la realizzazione delle finalità istituzionali le persone – la libertà e il sostegno dei docenti e dei ricercatori  – e il loro spazio di autogoverno (per la verità, messo a repentaglio, insieme con la libertà della ricerca, sulla base della l. 240 con riguardo all’abilitazione scientifica nazionale e dell’attività dell’ANVUR con riferimento alle procedure di valutazione della ricerca e della scientificità delle riviste);
• i fatti “normativi” dicono che, dal lontano 1993, il rapporto di impiego dei docenti universitari è rimasto, nella legislazione ordinaria mai sconfessata, di tipo pubblicistico. La conferma ulteriore si è avuta con gli interventi legislativi  sullo stato giudico del 2005 (l. n. 230) e del 2010 (l. n. 240): seppure fosse stata ritenuta sussistente l’imperatività della privatizzazione, solo rinviata nel 1993, i due interventi legislativi più significativi degli ultimi anni hanno smentito e abrogato, per incompatibilità, la disposizione che l’avrebbe preconizzata (si tratta dell’art. 3, co. 2, del d.lgs. 165/2001 che ha superato indenne anche il recente maquillage operato dal d.lgs. n. 75 del 2017).

La Corte costituzionale, in una recentissima sentenza (n. 104/2017), nel dichiarare l’illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 49/2012 nella parte in cui si prevede che il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, individui percentuali del FFO da ripartire in relazione al costo standard, ha ribadito la responsabilità di Parlamento e Governo (nella sua collegialità) di assicurare, in conformità alla Costituzione, «la continuità e l’integrale distribuzione dei finanziamenti per le università statali, indispensabili per l’effettività dei principi e dei diritti consacrati negli artt. 33 e 34 Cost.».

In particolare, pur ritenendo fisiologico nell’ambito dell’ordinamento universitario il rinvio a fonti e atti amministrativi attuativi della normativa primaria, la Corte, data l’esistenza di una riserva di legge in materia di ordinamento universitario, ha censurato il decreto legislativo che ha omesso «la determinazione degli indici di quantificazione e della valorizzazione del costo standard, a causa della concomitanza, sul punto, di disposizioni di delega che non risultano affatto particolareggiate». Il metodo indicato si dovrebbe proiettare sulle numerose costruzioni normative di questi anni, spazzandole via, varate nonostante i tanti avvisi del CUN, della dottrina e della giurisprudenza, in quanto contrarie al basilare ed elementare principio desunto dalla nostra Carta costituzionale.

Con questo suo intervento la Consulta ribadisce anche, secondo un consolidato orientamento (v. ad es. anche la sent. n. 338/1998), la rilevanza che, tra i vari e numerosi principi e diritti costituzionali e nel loro bilanciamento, assume la libertà della ricerca e, di conseguenza, nonché la stretta strumentalità e lo stesso pregio che debbono ricevere le discipline delle dimensioni funzionali all’effettività dei diritti affermati nelle norme costituzionali. Anche in questo caso appare lapalissiana la connessione logica con le regole relative al rapporto di impiego di docenti e ricercatori.

Il Consiglio di Stato, nel parere 2210/2016 sullo schema del decreto legislativo riguardante la Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca, adottato ai sensi dell’articolo 13 della legge 124/2015, poi tradotto nel d.lgs. n. 218 del 2016, ribadisce la centralità dei valori costituzionali. La scienza, per il Consiglio di Stato, assume un ruolo centrale tra i valori tutelati dalla Costituzione italiana; questa garantisce la libertà dell’arte e della scienza, e dei loro rispettivi insegnamenti, in quanto strumentali alla crescita culturale e al progresso dell’umanità. Nel parere si riconosce che la necessità di fornire adeguate tutele e garanzie alla ricerca scientifica si rafforza in quanto «la libertà di ricerca scientifica risulta spesso strumentale all’esercizio di un diritto fondamentale come quello alla salute (art. 32 Cost.) – intesa sia nella sua dimensione individuale sia in quella collettiva – e al connesso diritto all’autodeterminazione in ambito sanitario. La libertà di ricerca si trova, inoltre, a interagire con la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.). Infine, lo sviluppo e il sostegno della ricerca scientifica e tecnologica costituiscono certamente fattori che incidono positivamente sul corretto assetto concorrenziale del mercato e sulla competitività del Paese».

Sotto il profilo contenutistico, la libertà di ricerca scientifica si traduce, per il Consiglio di Stato,

«essenzialmente, nel tutelare chiunque vi si dedichi da condizionamenti che possano sorgere per finalità estranee alla ricerca stessa. Occorre dunque assicurare che lo scienziato sia messo nelle condizioni di procurarsi i mezzi per svolgere le proprie ricerche, che l’attività di ricerca si svolga a più largo raggio possibile e all’interno di istituzioni “libere”».

A questo proposito, il Consiglio di Stato, rilevato che l’art. 33, ult. co., Cost. assicura alle istituzioni di alta cultura, università ed accademie il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato, assume particolare importanza la potestà statutaria riconosciuta dal legislatore a garanzia dell’autonomia universitaria.

Purtroppo poi il d.lgs. n. 218 non è riuscito a ricondurre i ricercatori degli enti di ricerca nell’ambito dello stato giuridico: cosa di cui si percepisce il rammarico nella relazione illustrativa al decreto legislativo. Segno che a qualche potere è risultato funzionale conservare la contrattualizzazione dei ricercatori degli enti di ricerca e di tenere separato quello che, nelle finalità essenziali e per coerenza costituzionale, doveva tenersi unito (docenti università-ricercatori enti ricerca) e tutelarsi con forza.

Va sottolineato che per buona parte del personale escluso dalla privatizzazione (ad esempio quello della carriera diplomatica e prefettizia) si registra un’attenuazione della disciplina del diritto pubblico per effetto delle normative di riordino delle carriere. Si dispone la regolazione di alcuni profili del rapporto di lavoro sulla base di accordi collettivi – sebbene nel rispetto di specifiche disposizioni contenute nei decreti stessi (in materia di retribuzione il decreto fissa principi e articolazione del trattamento retributivo di cui terrà necessariamente conto la procedura negoziale) – che poi sono recepiti in regolamenti governativi, appositamente adottati.

Vige dunque un sistema normativo simile a quello contenuto nell’abrogata legge quadro n. 93 del 1983, riconoscendosi come utile opportunità – con riguardo a determinati istituti del rapporto d’impiego (in particolare la retribuzione), beninteso nell’ambito di principi legislativi – la prassi negoziale con la quale si coinvolgono le organizzazioni sindacali sindacali dei dipendenti e si rendono più trasparenti le decisioni dell’amministrazione pubblica. La regolamentazione pattizia rafforza (relativamente, in quanto si tratta pur sempre di una prassi contrattuale e non unilaterale) l’autonomia, lo status giuridico di queste categorie di dipendenti pubblici. Quindi se si dovesse modificare qualcosa dal punto di vista delle fonti di disciplina del lavoro dei docenti, potrebbe essere la disciplina dell’aspetto retributivo, da definire a seguito di accordi sindacali con le associazioni rappresentative dei docenti.

L’opinione qui rappresentata, considerati i tempi, potrebbe sembrare un’utopia (non nell’ambito di Roars)! Ma come icasticamente suggerisce O. Wilde

«una mappa del mondo che non comprende Utopia non è nemmeno degna di un’occhiata, perché esclude l’unico paese in cui l’umanità continua a sbarcare. E dopo che è sbarcata, l’umanità si guarda attentamente intorno e, vedendo un paese migliore, salpa nuovamente».