ScuolaOggi: Al Consiglio di Stato spetta l’esame di legittimità dei Regolamenti in attuazione del Piano programmatico

I testi ufficiali degli schemi di Regolamento apparsi il 23 dicembre recano modifiche di non poco conto rispetto ai testi ufficiosi divulgati subito dopo la riunione del Consiglio dei ministri. Queste le principali novità riguardanti lo schema sull’Infanzia e il Primo ciclo:

1) Nelle premesse dello schema di regolamento sul Primo ciclo, ma significativamente non in quelle dello schema per la Riorganizzazione della rete scolastica è stato precisato che il piano programmatico (Visto dal C.d.M) é quello del 4 settembre 2008 (Ma questo era lo schema!).

In realtà sembra difficile sostenere che il Consiglio dei Ministri ha redatto i Regolamenti in base allo schema di piano del 4 settembre. Ciò si può rilevare osservando che i Regolamenti presentano numerose modifiche rispetto alle indicazioni presenti nel testo dello schema di piano e non solo, per il rinvio del riordinamento del secondo ciclo e degli effetti della razionalizzazione della rete scolastica. Che fosse una schema su cui pronunciare i pareri delle Camere risulta dagli atti (Doc. n.36 della Camera dei Deputati) Cosi pare difficile sostenere che il C.d.M. deliberi gli schemi di Regolamento per dare piena attuazione allo....... schema di Piano(!!!). La nozione giuridica di schema é sufficientemente definita ma sembra ignota a costoro.

Ricordo che nella lettera del Ministro Gelmini, rivolta all’on. Fini, del 30 settembre, come sollecitazione al parere perché la salvifica razionalizzazione era alle porte, si dice, sottolineando l'urgenza della pronuncia delle Camere, che "l'iter di approvazione dei Regolamenti ha come presupposto giuridico e sostanziale l'approvazione del piano programmatico". Quindi il 30 settembre prima del pronunciamento del parere della Camera il Piano programmatico non era stato approvato dai ministri incaricati. Quando é stato approvato? Perché lo schema di regolamento indica la data del 4 settembre?

Il Regolamento sulla razionalizzazione tiene conto delle conclusioni a cui è

giunto dopo le modifiche l’art. 3 del D.L. 154/08 (legge 189/08) e quindi le conseguenti modifiche allo schema di Piano debbono essere state apportate dopo il 5 dicembre. E’ questo il motivo per cui in questo schema di Regolamento nelle premesse il piano non viene indicato come quello del 4 settembre. Si tenga presente che tale Regolamento comporta effetti finanziari diversi da quelli indicati e quantificati in conformità all’art.64 della legge 133/08 nello schema di Piano. Si comprendono le contorsioni ma, purtroppo per loro, il Piano programmatico di cui all’art 64 della legge 133/08 è uno solo!

2) All'art.4 comma tre si precisa che il maestro unico é unico senza quello prevalente.(Ci scusino le maestre per questo continuo riferirsi al maestro unico ma si tratta di una porcheria che altri ci hanno imposto e che in fondo usarla nasconde anche un po’ di rispetto per le donne)

Dopo tante chiacchiere sul maestro prevalente questo termine é totalmente sparito dal Regolamento ufficiale, forse si sono convinti che conveniva insistere solo su quello unico perché il prevalente specie nella fase transitoria, ma non solo, rischiava di far rispuntare fuori il TEAM. Ma ciò, se ci pensiamo bene, potrà accadere lo stesso. E’ un fatto però che anche questa scelta si pone fuori dallo schema di piano programmatico del 4 settembre che a pag. 7 non solo precisava che “la scelta dell’attivazione di classi affidate ad un unico docente va privilegiata ai sensi della legge 169/08”, ma soprattutto quando indicava “fra le opzioni organizzative possibili quella delle 30 ore comprensiva dell’orario opzionale facoltativo e con l’introduzione del maestro prevalente”

3) al comma 4 alla lettera c) si precisa che il tempo pieno anche nella fase transitoria é senza compresenze.

Era già abbastanza chiaro che la fase transitoria non sarebbe stata per questo istituto diversa da quella a regime.

4) al comma 6 si precisa la dotazione organica che per le classi funzionanti con il modello del maestro unico, che secondo gli estensori dovrebbero essere a regime tutte meno quelle a tempo pieno, si determina sulla base di un orario settimanale di 27 ore.

Si tratta di una grossa novità generata dall'impossibilità di determinare l'organico di Circolo con la precedente formulazione, Il testo é scritto male perché non si spiega come tale organico potrebbe riguardare le classi di 24 ore(violando la legge 169) e quelle di 30 ore. In ogni caso non riguarda tutte le classi (dopo la prima) a regime transitorio regolamentate dal comma 4 per le quali non precisandosi regole per la determinazione dell'organico si potrebbe ritenere che continui a valere la regola del TEAM(3x2).

Nella questione delle classi a 24 ore mi pare che cominci a farsi sentire la mano di Santa Romana Chiesa, infatti non si parla di modelli a 25 o 26 ore. L'orario di RC non potrà mai essere aggiuntivo a quello curriculare per cui se un maestro idoneo effettua tale insegnamento entro le 24 ore non é possibile che quando invece interviene l’insegnante di R.C. ciò non avvenga. Sempre entro le 24 deve avvenire!

Si aprono allora parecchi problemi nelle classi a maestro unico. Se in presenza dell’insegnante di R.C, solo alcuni insegnanti fanno tutte le loro 24 ore in materie curriculari normali nelle rispettive classi, alcune classi avrebbero 26 ore di lezione,(IRC compresa) altre, in particolare quando il maestro è idoneo, 24. Se mantengono invece due ore disponibili retribuite di lezione c'é poi la questione degli eventuali non avvalentesi che per la prima volta avrebbero il loro maestro a disposizione con relativa retribuzione aggiuntiva. Ci saranno anche i giovani immigrati che potranno utilmente effettuare approfondimenti linguistici in queste due ore eventualmente disponibili al maestro di classe.

5) al comma 7 si precisa ulteriormente l'utilizzo delle 4 ore, di ex compresenza nel tempo pieno a regime, che vanno a finire nello spezzatino di circolo.

6)Infine vale la pena ricordare che fra le norme abrogative, di cui all’art 7 ,è stato corretto un evidente refuso in quanto da abolire non era il penultimo comma dell’art. 1, comma 630, della legge 296/06, ma l’ultimo riguardante l’abrogazione della norma morattiana, ripristinata nel Regolamento, che prevedeva l’anticipo delle iscrizioni nella scuola dell’Infanzia.

Vorrei partire da quest’ultimo argomento, che evidenzia in maniera macroscopica che il Piano( ovunque sia) e il Regolamento prevedono una delegificazione della scuola per l’infanzia su cui in Governo non ha assolutamente alcuna delega, per riprendere il discorso delle illegittimità del Piano e poi dei Regolamenti.

L’argomento forse può apparire ad alcuni ostico ad altri pretestuoso. Eppure con un governo che dispone di una maggioranza parlamentare così vasta, da consentirgli di approvare tutte le riforme che vuole, anche quelle diametralmente opposte al sentire di una buona metà dell’elettorato del nostro Paese, non si dovrebbe ricorrere a sotterfugi, a inganni e ad autentiche manipolazioni delle procedure regolamentari nel tentativo di realizzare ciò che non si é voluto o potuto indicare per incapacità o per furbizia, nelle stesse leggi proposte ed approvate.

Se questo avviene, come mi pare stia avvenendo, non è francamente comprensibile la sottovalutazione di questi comportamenti che trovo molto diffusa in tutta la stampa nazionale e in settori e presso soggetti che dovrebbero essere molto attenti a tali questioni.

Si da infatti il caso che questo rispetto delle procedure e dei vincoli costituzionali, proprio nella vicenda scolastica che si va dipanando da mesi, sia venuto meno in numerose circostanze.

Mi sembra che fino ad oggi solo il parere di minoranza presentato alla Settima Commissione della Camera ha posto in qualche modo questo ordine di problemi. La conseguente denuncia espressa dalle on. Coscia e Ghizzoni dopo le recenti decisioni del Consiglio dei Ministri in materia di Regolamenti ha trovato una scarsa accoglienza sulla stampa nazionale.

È anche vero che, nella fase precedente, tale sottovalutazione poteva essere causata dal considerare controproducente e rischioso sovrapporre questioni procedurali o regolamentari alle questioni di merito.

Ma oggi quando si è ormai entrati nella fase conclusiva che, prima della approvazione definitiva, prevede l’espressione dei pareri sugli schemi di Regolamento da parte di importanti organismi quali il Consiglio di Stato la Conferenza Stato Regioni,e il CNPI, la questione della regolarità e della legittimità delle procedure e delle scelte realizzate in materia deve essere posta con la necessaria determinazione.

Chiarisco, a scanso di equivoci, che mi sto riferendo alla materia concernente il processo di delegificazione in tutte le sue diverse fasi.

Infatti denunce varie e da parte di vari soggetti, anche istituzionali, le Regioni ad esempio, si sono lette o si sono sentite in questi mesi. Esse affrontavano il tema della incostituzionalità di norme che violerebbero l’autonomia scolastica quando si precisano troppo i modelli didattici con il maestro unico,con l’ eliminazione delle compresenze ecc., oppure quando si ritiene che le misure che riguardano la programmazione e la definizione della rete scolastica invadano i campi e i poteri di intervento legislativo e amministrativo delle Regioni così come sono sancite dal Titolo V della Costituzione. Non voglio entrare nel merito delle diverse ipotesi prospettate.

In ognuno di questi campi esiste sicuramente la necessità di verificare attentamente il rispetto delle prerogative assegnate ai diversi soggetti dalle leggi e dalla Costituzione ma bisogna anche avere presente che tra le norme generali dell’istruzione e fra i principi fondamentali si collocano sicuramente i criteri generali per la determinazione degli organici e al limite, per capirci meglio, se una legge dello Stato stabilisse che in tutte le scuole primarie esiste solo un insegnamento di 24 ore settimanali con un maestro unico senza alcun tipo di compresenza , non lo si potrebbe, a mio parere, contestare sotto l’aspetto della legittimità, pur essendo pienamente legittime e necessarie di fronte a così gravi violazioni dei diritti di civiltà di questo paese, tutte le contestazioni e i rifiuti del caso, sulla base di motivazioni pedagogico-didattiche, di esigenze socio familiari e anche degli interessi delle categorie degli operatori scolastici.

Io ripropongo invece in questa nota il problema della correttezza del processo di delegificazione che presenta un suo profilo molto preciso e determinato.

La delegificazione è regolata dall’articolo 17, comma 2, della legge n.400 del 23 agosto 1997, n.281.

Questo articolo prevede che la legge che autorizza la potestà regolamentare del Governo determini ”le norme generali regolatrici della materia” e disponga “l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”.

Tale normativa si colloca entro la previsione costituzionale di cui all’ art. 76: “L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.”

Nel nostro caso la legge 6 agosto n.133 del 2008 prevede all’art. 64, comma 4, un processo di delegificazione da realizzarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge n.112. Il principio direttivo di tale delegificazione è contenuto nel comma 1 dell’articolo 64 ove si afferma che “ai fini di una migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale docente, a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010, sono adottati interventi e misure volti ad incrementare, gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare comunque entro l'anno scolastico 2011/2012, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle necessità relative agli alunni diversamente abili.

Come si comprende si tratta quindi di una disposizione essenzialmente di natura finanziaria che, come si deduce anche dalle relazioni tecniche che accompagnano tale articolo nell’atto di presentazione in Parlamento, non ha niente a che spartire con un riordinamento complessivo del nostro sistema di istruzione. Si è evocato al riguardo Gentile ed il paragone può avere una qualche validità per le finalità reazionarie e classiste che accomunano le destre di ieri e di oggi. In quanto a capacità di progettazione però ogni paragone è improponibile e grottesco.

Le norme generali regolatrici della materia a cui si sarebbe dovuta attenere tale delegificazione sono state indicate nel comma 4 dell’art. 64.

Vi si prevedeva l’adozione di uno o più regolamenti di delegificazione ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Tali regolamenti avrebbero dovuto assicurare la puntuale attuazione del piano di cui al comma 3, in relazione agli interventi annuali ivi previsti.

I Regolamenti avrebbero dovuto essere redatti, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, anche modificando le disposizioni legislative vigenti.

Si sarebbe dovuto provvedere ad una revisione dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico, attenendosi ai seguenti criteri:

a) razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso, per una maggiore flessibilità nell'impiego dei docenti;

b) ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di scuola anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e dei relativi quadri orari, con particolare riferimento agli istituti tecnici e professionali;

c) revisione dei criteri vigenti in materia di formazione delle classi;

d) rimodulazione dell'attuale organizzazione didattica della scuola primaria ivi compresa la formazione professionale per il personale docente interessato ai processi di innovazione ordinamentale senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica;

e) revisione dei criteri e dei parametri vigenti per la determinazione della consistenza complessiva degli organici del personale docente ed ATA, finalizzata ad una razionalizzazione degli stessi;

f) ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali, previsto dalla vigente normativa;

f-bis) definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la migliore fruizione dell'offerta formativa;

f-ter) nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli enti locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti.

A tali criteri per la scuola primaria si è previsto di aggiungere l’articolo 4 del decreto legge n. 137/08 che stabilisce che nei regolamenti, di cui all’art, 64, comma 4, della legge 133/08, si preveda che ”le istituzioni scolastiche costituiscono classi affidate ad un unico insegnante e funzionanti con orario di 24 ore settimanali”. I medesimi regolamenti dovranno prevedere una più ampia articolazione del tempo scuola correlata alla domanda delle famiglie.

Si è detto che nel processo di definizione dei Regolamenti un ruolo centrale veniva assegnato dalla legge (comma 3 dell’art.64) ad un Piano programmatico che, sulla base dei criteri indicati, e per la realizzazione delle finalità indicate dalla legge, avrebbe dovuto predisporre il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previo parere delle Commissioni Parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario, Tale Piano programmatico viene definito di Razionalizzazione perché era destinato alla precisazione “degli interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico.

Forse i nostri governanti stimolati dalla fervida creatività di Tremonti hanno pensato che bastasse buttare giù una decina di righe riguardanti svariati argomenti scolastici per avere una delega per cambiare a proprio piacimento l’insieme dell’ordinamento scolastico.

E no cari signori! Non ci siamo proprio! Voi della scuola dell’infanzia nell’artico 64 non ne avete parlato per niente e non potete prendervi la delega per modificare il suo ordinamento tra l’altro abrogando la legge esistente che esclude la possibilità di anticipare le iscrizioni fino ad includervi ai bambini di 2 anni e tre mesi.

Per questo motivo prima del Regolamento è illegittimo il Piano perché formulato in violazione della legge 133 art .64.

Così anche, fino alla sera precedente la seduta del Consiglio dei ministri, in nessuna delle numerosissime dichiarazioni della Gelmini e tantomeno nell’articolo 64 della legge 133 e neppure nello schema di Piano presentato alle Camere e neppure nella Relazione di accompagnamento al Piano che il Sottosegretario Pizza ha consegnato brevi-manu alle Commissioni, era stata usata la dizione apparsa per la prima volta nelle premesse del regolamento e cioè che l’art. 4 della legge 169 avrebbe previsto la costituzione di classi affidate ad un unico insegnante e funzionanti con orario di 24 ore settimanali, superando in tal modo la precedente organizzazione.

Per l’esattezza l’art 4 della legge 169 stabilisce che:

“Le istituzioni scolastiche costituiscono classi affidate ad un unico insegnante e funzionanti con orario di ventiquattro ore settimanali”.

L’articolo 4, comma 3, del regolamento, non rispetta neppure quanto indicato nelle sue premesse, e va ben oltre quando prevede che :

“Il tempo scuola della primaria è svolto ai sensi dell’articolo 4 del decreto legge 1° settembre 2008, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169, secondo il modello dell’insegnante unico che supera il precedente assetto del modulo e delle compresenze, e secondo le differenti articolazioni dell’orario scolastico settimanale a 24, 27, e sino a 30 ore, nei limiti delle risorse dell’organico assegnato”.

In effetti l’articolo 64 e il Piano non trattano del superamento del modulo e mai citano il superamento delle compresenze!

In ogni caso le classi funzionanti con 24 ore settimanali devono essere affidate ad un unico insegnante. Gli specialisti di inglese e di IRC, quando previsti stanno all’interno di tale orario!

Altra cosa sono le articolazioni dell’orario a 27 e sino a 30 che sono svolte da insegnanti che anche a regime non hanno l’obbligo contrattuale di 24 ore di lezioni settimanali. Per le classi che le adottano ovviamente non può valere il vincolo dell’unicità stabilito per il maestro unico.

Ecco quel “superando in tal modo la precedente organizzazione” cavato da Tremonti, come un coniglio dal cilindro del mago, nella penultima scena dello spettacolo, non è un dettaglio che si poteva dimenticare in un articolo 4 della legge dedicato solo a questo argomento!

E non si poteva dimenticare come si è detto neppure nello schema di Piano di razionalizzazione inviato alle Camere che non ne parla in alcun modo a pag. 7 dove lo indica come un modello da privilegiare quindi non come sostitutivo ma da scegliere fra diversi. Anzi proprio nella relazione tecnica (pag 18) là dove si calcolava il numero dei posti da ridurre ottenendolo sulla base del ridimensionamento di tre ore settimanali nell’orario settimanale di 102.694 classi funzionanti con il TEAM 3x2 si riconferma implicitamente il mantenimento, sia pure impoverito dall’eliminazione delle attività facoltative ma non delle compresenze che non venivano al riguardo citate, di questo modello didattico

Fin qui il merito dei Regolamenti che trattano abusivamente materie e perseguono finalità non indicate dalla legge o non previste dal Piano.

Ma evidentemente una così grossolana violazione compiuta nel merito della delegificazione doveva trovare riscontri adeguati anche nel metodo e nella procedura. E cosi puntualmente è stato in quanto lo schema di Piano presentato alle Camere una volta ricevuti i pareri espressi dalle rispettive maggioranze parlamentari è sparito dalla scena, e ancor oggi non si sa che fine abbia fatto. Si è visto dianzi che i due schemi di Regolamenti approvati si riferiscono ad un piano inesistente. In sua vece è comparso un singolare verbale del Consiglio dei ministri consegnato alle organizzazioni sindacali l’11 di dicembre. Il verbale, evidentemente sollecitato dalle organizzazioni sindacali più esposte di fronte alla effettuazione dello sciopero generale del 12 dicembre avrebbe dovuto avere il compito di indicare, con l’autorità della Presidenza del Consiglio dei ministri, quali delle condizioni poste, per l’espressione del parere favorevole, da parte delle Commissioni parlamentari ,venivano accolte dal Governo. In realtà nel verbale si omette con cura ogni riferimento al Piano I punti in esso indicati non troveranno poi quasi nessun riscontro nei testi dei Regolamenti approvati.

Il Ministro Gelmini proprio in polemica con l’interpretazione che i sindacati davano del verbale sul maestro unico da considerare residuale intervenne affermando per la prima volta esplicitamente che il TEAM è stato abolito completamente e definitivamente.

Il Consiglio dei Ministri che approva i due schemi di regolamento nelle premesse dice di aver visto il Piano. E non poteva essere diversamente perche la legge obbliga il Consiglio dei Ministri ad assicurare con i Regolamenti la puntuale attuazione del piano(comma 4 art.64). Ma di quale piano si tratta? Di quello definito con lo schema presentato il 24 settembre alle Camere o di una sua successiva modica formulata in accoglimento parziale delle condizioni contenute nei pareri delle Camere.

Dalla stesura dei Regolamenti risulta e si può dimostrare che lo schema di piano è stato modificato. Il suo testo comunque non è stato comunicato ai soggetti istituzionali che avevano espresso il parere ai sensi di legge. In diverse esternazione della Gelmini si è letto che le Commissioni parlamentari avevano capito male il Piano e che le loro richieste in realtà erano già tutte contenute nello schema iniziale. Come correttezza di comportamento istituzionale, e anche politico in tal caso, perché rivolto alla sua maggioranza, siamo alla frutta.

Oggi il Piano è sparito ed è auspicabile che ritorni alla luce del sole e che venga fatto conoscere al Consiglio di Stato che, non dimentichiamolo, e comunque troviamo il modo di ricordarglielo con opportune prese di posizione, è chiamato a valutare la coerenza dei Regolamenti con la legge e con il Piano che in base alla legge li ha prefigurati. Per fare ciò avrà bisogno del tempo necessario. Data la delicatezza della materia non sono consigliabili accelerazioni da record come quelle che lo hanno visto riunirsi il 28 di agosto scorso per dare il parere sullo schema di Regolamento di organizzazione del Ministero che, deliberato in sede preliminare il 1 agosto, è stato approvato definitivamente solo nella seduta del 18 dicembre.

Non si deve infine dimenticare, ed è questa probabilmente la ragione di tale scomparsa, che il Piano è un atto amministrativo che si presenta nella veste di una nota del Dipartimento dell’Istruzione il cui contento è stato stabilito dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e che come tale è suscettibile di essere impugnato presso il TAR del Lazio al fine di verificare se il suo contenuto abbia violato quanto stabilito dalla legge.

Il 18 dicembre 2008 in Consiglio dei ministri un Piano c’era. Sono spregiudicati ma non falsari! Probabilmente è stato definito implicitamente con le scelte effettuate nei Regolamenti e allora a questo ci atterremo!