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Osservazioni sindacali, durante l'audizione, sulla Legge Delega

Il 4 dicembre 2002 si è svolta, presso l’aula della VII Commissione Permanente cultura, scienza e istruzione della Camera, l’audizione informale in ordine all’esame del disegno di legge "Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali di prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale".

05/12/2002
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Il 4 dicembre 2002 si è svolta, presso l’aula della VII Commissione Permanente cultura, scienza e istruzione della Camera, l’audizione informale in ordine all’esame del disegno di legge "Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali di prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale".

Erano presenti CGIL CISL UIL scuola, SNALS e ANP, presiedeva l’on. Adornato.

I rappresentanti dei Sindacati hanno presentato le rispettive osservazioni sul disegno di legge, a questo ha fatto seguito un dibattito in cui hanno preso la parola alcuni membri della Commissione e di seguito ancora le OOSS.

Le maggiori preoccupazioni emerse dal dibattito erano relative alla proposta di legge sulla devolution, all’autonomia scolastica e alla canalizzazione e su questi argomenti si sono registrate preoccupazioni e sensibilità differenti anche nella maggioranza.

L’on. Adornato, chiudendo il dibattito, ha voluto rassicurare i presenti che il Parlamento nei prossimi giorni non mancherà di chiarire gli aspetti che destano maggiori preoccupazioni, anche istituzionali, sulla proposta di devolution, che è parte del programma elettorale della coalizione, facendo capire che gli stili diversi con cui si aggrediscono i problemi si stemperano nella pratica politica.

Per quello che concerne le nostre posizioni rimandiamo alla lettura del testo che alleghiamo, consegnato al Presidente Adornato durante l’audizione.

Roma, 5 dicembre 2002

Alla VII Commissione Permanente ( Cultura, scienza e istruzione) della Camera dei Deputati

Osservazioni sul Disegno di Legge "Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale"

Il ricorso alla delega e il Titolo V della Costituzione

Il ricorso alla delega legislativa, trattandosi di una legge su materie di esclusiva competenza statale per il loro contenuto generale ed "universale" ( le "norme generali sull' istruzione" ed i "livelli essenziali delle prestazioni"), è, alla luce del nuovo Titolo V della nostra Costituzione, in particolare dell’art.117, comma II, lettera n), costituzionalmente non percorribile.

Trattandosi, infatti, di una legge che deve contenere "le norme generali sull’istruzione", con riserva di legge del Parlamento, non vi è spazio per una delega, che, come previsto dall’ art. 76 della Costituzione, dovrebbe affidare al Governo la possibilità di fissare quelle norme generali limitandosi ad indicare i "principi e criteri direttivi".

Per altro, anche per una competenza ripartita (come è nel caso dell’istruzione) non è possibile, come affermano autorevoli costituzionalisti, che il Parlamento si limiti ad indicare principi e criteri direttivi per successivi "principi fondamentali" affidati al governo.

Oltre che un vizio di incostituzionalità rileviamo , inoltre, che il Disegno di Legge delega, dettando i principi fondamentali nelle materie di competenza della legislativa concorrente, deve essere adottato con il parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali opportunamente integrata.

Il ricorso alla delega e la partecipazione

Sul piano generale, la Cgil Scuola non condivide la scelta del ricorso alla "delega" perché rappresenta uno strumento che limita la discussione ed il confronto, nelle aule parlamentari e nel Paese, su una materia importante e delicata come l’istruzione e la formazione. Infatti, lo stesso titolo del Disegno di Legge, che rispecchia le novità introdotte dalla Legge n. 3/’01, richiama la competenza esclusiva dello Stato a dettare le "norme generali" in materia di istruzione ed evidenzia la necessità della più ampia condivisione possibile delle scelte.

Lo strumento "delega" rende esplicita l'indisponibilità del governo a sostenere il confronto con il mondo della scuola.

L’esperienza recente ci ha dimostrato che le riforme sono tali quando sanno avvicinare l’insieme dei soggetti interessati e coinvolti. Non è fuori luogo ricordare che nel 1973, per una legge di riforma importante come i "decreti delegati", fu addirittura costituita una commissione di elaborazione rappresentativa di tutte le forze politiche e di tutte le organizzazioni sindacali e professionali. Importante fu il coinvolgimento che portò all’approvazione della riforma della scuola elementare nel 1990. Nel nostro caso neanche il confronto di merito è stato garantito dal Governo!

Contro il ricorso alla delega la Cgil Scuola ha raccolto, nei mesi scorsi, oltre 200.000 firme, consegnate ed acquisite dalla VII Commissione del Senato. La petizione è stata firmata anche da un consistente numero di esponenti del mondo della cultura, dell’arte e dello spettacolo.

La devolution

Il Parlamento sta discutendo contemporaneamente due disegni di legge sull’istruzione: la legge Delega, di cui all’audizione di oggi, e il disegno di devolution che sull’istruzione delinea una competenza legislativa esclusiva delle regioni.

I due disegni di legge, a nostro parere, sono in alcune parti, non irrilevanti, in contraddizione fra di loro. Andrebbero quindi raccordati i testi, in relazione ad una scelta chiara, univoca e coerente da parte del legislatore su un’istituzione costituzionalmente rilevante come la scuola.

Noi siamo seriamente preoccupati per gli effetti che il disegno di legge Bossi avrebbe, se attuato, sulla coesione sociale del paese e sulle regole fondamentali della convivenza civile.

Frantumare il sistema nazionale della scuola in tanti diversi sistemi regionali sancisce nei fatti un quadro di disuguaglianze fra regioni che hanno velocità diverse anche in quanto a risorse economiche da dedicare alla scuola.

L’autonomia scolastica.

La stessa autonomia scolastica, che si colloca in una cornice di garanzia costituzionale circa i livelli di fruizione del servizio scolastico e valorizza la progettualità e le potenzialità anche del territorio, rischia in questo quadro una forte penalizzazione.

La Legge 3/’01 richiede il rispetto più rigoroso dell’ autonomia delle istituzioni scolastiche "costituzionalizzata", che deve rappresentare uno dei riferimenti dell'attività legislativa ordinaria. Ignorare la quota di curricolo di scuola, prevista dal DPR 275, e trasformarla in curricolo locale a titolarità di altre autonomie locali, rappresenta, invece, una concreta lesione dell'autonomia delle istituzioni scolastiche. Le scuole sarebbero così soggette, inoltre, a due centralismi: quello nazionale e quello regionale, che definirebbero l’intero piano di studi!

Il ruolo della Repubblica.

L'obiettivo dell'elevamento dei livelli culturali della popolazione, riportato nell’articolato, appare una pura affermazione di principio, visto che scompare il richiamo costituzionale alla Repubblica come soggetto che si impegna ad assicurare a tutti i cittadini pari opportunità di formazione. Risulta così ancora più incomprensibile uno stato che si fa carico della formazione "spirituale" dei cittadini piuttosto che di quella culturale, anche se la formazione spirituale è ispirata ai principi della Costituzione.

L’obbligo scolastico.

L’ abrogazione della legge n. 9 del 20 gennaio 99 riporta la durata dell’obbligo scolastico agli otto anni stabiliti dalla Costituzione. Il nostro sarebbe così il primo paese occidentale che anziché elevare la durata dell’obbligo scolastico, in coerenza anche con le indicazioni recenti della stessa OCSE, ne riduce la durata. E’ un arretramento che non trova uguali nella storia moderna. L’affermazione relativa ad un ampliamento dell’obbligo scolastico di cui all’articolo 2 del disegno di legge si rivela , quindi, una pura petizione di principio, contraddetta dalla stessa legge, così come risulta incomprensibile il riferimento ad un ampliamento dell’obbligo formativo, già previsto dalla normativa vigente.

La stessa durata dei percorsi del secondo ciclo superiore è differenziata, in un’ottica di chiara gerarchia tra percorsi di istruzione liceali, di durata quinquennale, e percorsi di istruzione e formazione professionale, di durata almeno quadriennale.

Come rintracciare il dovere costituzionale di garantire uguali opportunità a tutti?

Il piano finanziario.

Il piano finanziario previsto all'articolo 1 apre un lungo e spesso elenco di materie, che vanno dal quadro ordinamentale all'edilizia scolastica, che richiedono ulteriori decisioni amministrative e legislative per essere sostanziate. In questa parte è stridente il contrasto tra le affermazioni e i consistenti tagli attuati e in via di attuazione da parte del Governo proprio sulla scuola.

Ben cinque dei punti individuati nel comma 3 dell'art 1 si riferiscono ad azioni finalizzate allo sviluppo professionale e alla formazione del personale: non possiamo non rilevare come si tratti di materie che attengono alla contrattazione e al rapporto negoziale tra le parti sociali. La trattativa in corso per il rinnovo del CCNL è la sede dove affrontare quelle tematiche e costituisce il vero banco di prova della volontà politica su tali materie.

Infanzia

Dal diritto alla frequenza, garantito dalla Repubblica, si passa alla "possibilità" di frequenza, introdotta per giustificare l'anticipo nell'accesso. La CGIL scuola valuta negativamente l’anticipo di 4 mesi dell’iscrizione; in particolare ritiene non rispettoso dei diritti dei bambini e del loro sviluppo l’inserimento a 2 anni e 4 mesi nella scuola dell’infanzia.

Inoltre la possibilità riservata alle famiglie per l’iscrizione anticipata dei figli rivela una concezione familistica, assistenziale e di custodia e non pedagogica dell’educazione. Infatti lo stesso documento Bertagna evidenzia i rischi del precocismo e nega la scuola dell’infanzia come puro servizio assistenziale rivolto alle famiglie: il carattere formativo di questa scuola è ben delineato e definito dagli Orientamenti ’91 che vanno ancora considerati come documento programmatico di riconosciuta levatura culturale.

E’ grave, inoltre, prevedere che le scelte educative della scuola di uno stato laico si debbano ispirare all’educazione religiosa, e altrettanto grave è subordinare quelle scelte alla primaria responsabilità educativa dei genitori, peraltro non in discussione.

Altrettanto grave e discriminante risulta l’anticipo delle iscrizioni subordinato alla disponibilità finanziaria dei Comuni che non determina la garanzia di fruibilità certa del diritto allo studio sull’intero territorio nazionale.

L’esperienza della scuola dell’infanzia italiana, i cui livelli qualitativi sono ampiamente riconosciuti a livello internazionale, deve essere salvaguardata in quanto luogo di apprendimento e socializzazione che svolge un compito essenziale di prevenzione del disagio scolastico. Il governo deve generalizzare le esperienze di qualità della scuola dell’infanzia su tutto il territorio nazionale, invece di mettere in crisi un modello che funziona.
Da subito chiediamo che l’ultimo anno della scuola dell’infanzia venga reso obbligatorio sancendo finalmente nel nostro Paese il diritto delle bambine e dei bambini ad avere ovunque la loro scuola.

Elementare e media

Il Disegno di Legge è estremamente esplicito: scuola elementare e scuola media rimangono in tutto separate, nonostante la cornice del ciclo primario, e manca qualunque riferimento al biennio comune quinta elementare - prima media, indicato dalla stessa commissione Bertagna come opportuno raccordo tra i due segmenti.

In questo modo non si affronta la questione della frattura nel percorso di base che ancora produce il 6% di bocciature in prima media.

Questa scansione rigidamente separata è giocata sulle discipline, che sono presenti nella scuola media, ed ignora la graduale e progressiva costruzione degli apprendimenti.

Non a caso il Disegno di Legge continua a trascurare platealmente la realtà degli istituti comprensivi, che sono il 43% delle realtà scolastiche, che aggregano scuole dell’infanzia, elementari e medie e che lavorano sulla continuità educativa, sul curricolo verticale, sull’impiego integrato del personale, sul confronto e la collaborazione tra le diverse culture professionali.
Nella scuola elementare, inoltre, si rischia di trovare un ambiente educativo impreparato ad accogliere bambini di poco più di cinque anni e anche l'organizzazione di percorsi differenziati può risultare di complessa e difficile soluzione in presenza nella stessa classe di un arco di età molto ampio.

Complessivamente le spinte precocistiche e adultistiche producono effetti negativi allo sviluppo intellettuale ed affettivo dei bambini e sui modelli di organizzazione didattica delle scuole: prevalgono i metodi trasmissivi e la compressione dei tempi, si riduce lo spazio per l'operatività, la didattica laboratoriale, il gioco.

Lo schema del Disegno di Legge entra in modo prescrittivo nel dettaglio della articolazione dei due segmenti, privando le scuole di ogni spazio di flessibilità, a fronte del riconoscimento costituzionale dell’autonomia scolastica.

Secondaria

E' il segmento in cui si introduce la canalizzazione precoce: a 14 anni, o addirittura prima in caso di anticipo, si separa il percorso liceale (statale) dal canale della formazione (regionale).

Una scelta precoce, sostanzialmente determinata dalle caratteristiche socioculturali delle famiglie di provenienza, tra il canale dell’eccellenza, per chi è destinato agli studi universitari, e il canale della preparazione al lavoro per l’area del disagio scolastico, cui si prospetta un destino formativo e lavorativo inferiore e subalterno.

La pari dignità culturale dei due percorsi, affermata come principio nel disegno di legge, è negata poi nell’architettura indicata: la diversa durata dei percorsi (5 anni il liceo, almeno 4 anni il canale della formazione); le evidenti difficoltà di molte regioni nel governo e nella gestione dell’attuale formazione professionale; l’inevitabile debolezza culturale di un percorso prioritariamente finalizzato all’inserimento lavorativo la dicono lunga sulla condizione di inferiorità e subordinazione del canale regionale.

La formazione tecnico-professionale, storicamente sottovalutata dal punto di vista formativo e culturale, viene ulteriormente penalizzata ed affidata ai sistemi regionali , con il rischio evidente anche di perdere un importante patrimonio di esperienze, conoscenze e di professionalità in molti casi riconosciuto a livelli internazionali.

Invece di potenziare ed incentivare lo strumento degli stage e dei tirocini, da diffondere come pratica didattica ordinaria per tutti gli studenti ed in tutti gli indirizzi, si prevede un terzo canale, l'alternanza scuola e lavoro, ancora più povero di saperi, che può diventare anche uno strumento per le imprese per ottenere incentivi e utilizzare manodopera gratuita. Si accentua così la separazione, formativa e culturale dei giovani, riducendo e negando valore formativo al lavoro.

Emergono nettamente due distinti piani formativi, caratterizzati persino nelle parole scelte: uno destinato alla acquisizione di competenze, l'altro di abilità: parole usate l'una per il canale dell'istruzione, l'altra per quello della formazione.

Lo stesso percorso di Istruzione Formazione Tecnica Superiore viene penalizzato e derubricato a percorso formativo culturalmente inferiore rispetto a quello universitario. In realtà di tratta di due percorsi formativi con finalità e mandati diversi, l’uno per ulteriore, alta formazione e l’altro per l’acquisizione di professionalità immediatamente spendibili sul mercato del lavoro.

Non è difficile immaginare che il sistema duale favorirà l’abbandono delle esperienze di integrazione tra scuola, formazione professionale e lavoro, così come è prevedibile che, una volta canalizzati altrove gli studenti difficili, si verifichi un riflusso delle pratiche didattiche fondate sulla centralità dello studente.

L’esigenza di innalzare i livelli di istruzione di tutti, infatti, risponde alla diffusa consapevolezza nelle democrazie occidentali che la conoscenza è il fattore strategico per il progresso civile e democratico e per lo sviluppo sociale ed economico.

La precoce preparazione al lavoro non corrisponde all’evoluzione del mondo del lavoro in tutti i paesi sviluppati verso professionalità più ricche e complesse, per le quali si richiede una solida preparazione culturale di base, che consente inoltre anche di rientrare in formazione per aggiornamento, riqualificazione e riconversione, a fronte della sempre più rapida obsolescenza delle competenze professionali specifiche.

Formazione

Il canale universitario per la formazione di tutti i docenti lascia aperte alcune preoccupazioni rispetto alla possibilità di avvicinare scuola ed università, come è avvenuto con l'esperienza delle SSIS , dove i supervisori di tirocinio, in semiesonero, hanno rappresentato un importante canale di comunicazione. Gli ordini del giorno approvati al Senato relativi alla presenza di docenti degli istituti scolastici presso le università dove si svolgono i corsi per le lauree specialistiche per l’insegnamento, per svolgere attività di tutoraggio e supporto didattico, vanno nella direzione da noi indicata di una contaminazione feconda fra scuola e università.

Riteniamo invece sia un’ accentuazione negativa di un disciplinarismo astratto e inadeguato alla professione docente l’indicazione per una formazione degli insegnanti della scuola secondaria con preminenti finalità di approfondimento disciplinare, concetto ribadito nell’ordine del giorno che impegna il governo a non attivare alcun tipo di laurea specialistica a carattere didattico pedagogico.

È per noi necessario che lo studente affianchi alla preparazione più squisitamente disciplinare anche approfondimenti della stessa dal punto di vista didattico-epistemologico. Del resto l’attuale società prevede sempre più che la preparazione professionale e culturale si sviluppi lungo tutto l’arco della vita. Sarebbe dunque una contraddizione pensare che con la laurea specialistica per l’insegnamento si debba raggiungere la conoscenza completa di una o più discipline.

Una abilitazione all’insegnamento conseguita solo attraverso studi teorici, senza aver preso contatto con la realtà scolastica, avrebbe lo stesso senso di un’abilitazione alla professione medica acquisita senza essere mai entrati in una corsia di ospedale!

Infine la Costituzione italiana prevede l’accesso ai posti di lavoro nel pubblico impiego, come sono nella maggior parte dei casi quelli nelle scuole, solo attraverso concorso pubblico e nazionale. Nell’articolo 5 non compare un momento conclusivo del percorso di formazione.

Il sistema di reclutamento non deve prescindere a nostro avviso da norme che garantiscano la trasparenza e la pari opportunità per tutti, né deve anteporre interessi ad altri interessi rispettando i diritti che nel tempo si sono sedimentati, sia per esperienza maturata nella scuola sia continuando a riconoscere le abilitazioni conseguite attraverso i concorsi. Il passaggio infatti ad un sistema di formazione iniziale che individua la formazione universitaria come unico canale di accesso alla professione, deve prevedere una fase di transizione e di intreccio fra vecchio e nuovo sistema di reclutamento, che permetta a tutti, anche a coloro che hanno già intrapreso percorsi diversi di abilitazione, reali opportunità di assunzione. Da questo punto di vista, l’attuale doppio canale, costituito da graduatorie permanenti e concorsi, cui è rispettivamente attribuito il 50 per cento dei posti destinati al reclutamento, non può che essere il modello di riferimento per la gestione della fase transitoria.

Riguardo alla possibilità offerta ai docenti già specializzati per l’insegnamento per l’handicap di far valere tale competenza quale credito spendibile nel percorso di formazione specialistica universitaria, si fa osservare una disomogeneità fra docenti della scuola primaria e docenti della scuola secondaria, infatti la valutazione dei crediti nei corsi di laurea in scienze della formazione primaria è rimessa alla discrezionalità delle università con rischi concreti di decisioni discriminanti e sperequanti tra le diverse facoltà universitarie.

Il passaggio alla formazione universitaria per il reclutamento deve essere inoltre garantito anche agli insegnanti in possesso del diploma di scuola secondaria superiore.

Che poi si entri nel merito di aspetti, il riferimento è al contenuto della lettera f), che riguardano il personale a tempo indeterminato, prefigurando soluzioni che riguardano specifiche competenze della contrattazione, non può che sollevare il nostro dissenso.

Valutazione

L'articolato demanda la valutazione degli alunni agli insegnanti e ritorna l'indicazione della valutazione del comportamento degli allievi, mentre rinvia la valutazione del sistema alla normativa successiva; il modello di valutazione che si assumerà permetterà di comprendere le finalità reali del sistema scolastico cui si riferisce.

Noi riteniamo che, in un modello scolastico che ha lo scopo di promuovere e sviluppare le potenzialità di apprendimento di tutte le persone, non si possa non adottare un modello valutativo promozionale, teso a sostenere l’azione formativa e lo sviluppo e, dunque, il miglioramento costante della qualità della formazione, che l’istituzione scolastica ed il singolo insegnante devono assicurare alla persona che apprende.

Roma, 4 dicembre 2002