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TAR Emilia Romagna: questione accorpamento fasce.

Remissione alla Corte Costituzionale

23/03/2003
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FATTO E DIRITTO

1.In prima attuazione della legge 3.5.1999 n.124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico) e dei relativi regolamenti dell’allora Ministero della Pubblica Istruzione, ora denominato Ministero dell’Istruzione Università e Ricerca DD.MM. 27.3.2000 n.123 e 18.5.2000 n.146 il Provveditorato agli Studi di Bologna (ora Centro Servizi Amministrativi di Bologna) predispone, in data 20.11.2000, le graduatorie provinciali permanenti definitive degli aspiranti per l’assunzione in ruolo e per il conferimento delle supplenze nella scuola materna ed in quella elementare, procedendo analogamente per quella relativa scuola secondaria di primo e secondo grado in data 15.3.2001.

Successivamente, pero’, a seguito delle norme di interpretazione autentica della Legge n.124/1999, art.2, commi 1 e 2, introdotte dall’art.1 del decreto legge 3.7.2001 n.255 nella legge 20.8.2001 n.333, lo stesso Provveditore agli Studi di Bologna compilo’ nuove graduatorie permanenti per i vari ordini di scuola sopraindicati con decreti emanati il 24 luglio 2001 e recanti numero 2103 per la scuola elementare e numero 2104 per la scuola materna, nonché il 26 luglio 2001 e recanti numero 2108 per la scuola secondaria di primo e secondo grado.

Secondo le nuove disposizioni in tali graduatorie, che devono essere utilizzate per le immissioni in ruolo per gli anni scolastici 2000-2001 e 2001-2002 (nonché per il conferimento di supplenze annuali per l’anno 2001-2002), in fase di prima integrazione delle stesse, a modifica di quanto previsto dal D.M. Pubblica Istruzione n.123/2000, art.2, comma 4 lettere a e confluivano in un unico scaglione i docenti che, invece, in base alle citate disposizioni regolamentari erano in un primo tempo stati inseriti in due distinte fasce o scaglioni: la terza fascia per i docenti in possesso, in sostanza, dell’abilitazione e di 360 giorni di servizio nelle scuole statali nel triennio precedente la scadenza del termine per la presentazione delle domande per l’inclusione nella graduatoria permanente, istituita con la legge n.124/1999 e la quarta fascia per i docenti privi dei 360 giorni di servizio in questione.

E’ in tal guisa accaduto che in alcuni casi, come in quelli degli attuali ricorrenti, nelle nuove graduatorie alcuni docenti, pur mantenendo lo stesso punteggio, nell’ambito della terza fascia sono stati scavalcati nella propria graduatoria da altri docenti confluiti nella stessa a seguito della soppressione della quarta fascia, disposta, in pratica, dall’art.1 del decreto legge 255/2001 citato, in quanto facevano valere anche il servizio prestato nelle scuole private (pur se valutabile con un punteggio dimezzato).

1.1Pertanto, avendo avuto nelle nuove graduatorie permanenti per la provincia di Bologna una collocazione meno favorevole, gli attuali ricorrenti, meglio indicati con epigrafe, con ricorsi analoghi hanno impugnato, rispettivamente, la graduatoria per la scuola secondaria, del 26.7.2001, per la classe di concorso A047 (matematica) con ric. 157/2001,per la classe di concorso A041 (italiano- storia- geografia), con ric. 1571/2001, per la classe di concorso A051 (materie letterarie) con ric. 1576 per la classe di concorso A346 (lingua inglese) con ric. 1577/2001, nonché la graduatoria per la scuola elementare con ricorso n.1573/2001 e quella per la scuola materna con ric. 1574/2001; in particolare ne hanno chiesto l’annullamento, previa sospensiva, nella parte in cui ciascuno di essi è stato collocato dopo i docenti che nella precedente graduatoria, compilata ai sensi dei DD.MM. 123 e 146 del 2000, erano stati collocati nel quarto scaglione, unitamente alla circolare ministeriale 6.7.2001 n.117 recante direttive per l’omogenea applicazione delle nuove disposizioni legislative.

In particolare, con i ricorsi pressoché identici sopraindicati, i docenti interessati hanno dedotto l’illegittimità di ciascuna delle graduatorie in cui sono inseriti, formulando le seguenti censure:

1)violazione dell’art.7 della legge 7.8.1990 n.241 anche con riferimento all’art.10 del D.M. 18.5.2000 n.146, nonché eccesso di potere illogicità in quanto l’amministrazione avrebbe dovuto avvisare i ricorrenti della compilazione di una nuova graduatorie in sostituzione della precedente già definitiva.

2)Illegittimità costituzionale dell’art.1 del decreto legge n.255 del 2001 per contrasto con gli artt. 37 e 29 Costituzione per illogicità ed ingiustificata discriminazione nei confronti di coloro che avevano conseguito una posizione nella graduatoria definitiva precedente, con conseguente illegittimità della nuova graduatoria in parte qua.

3)Illegittimità costituzionale del d.l. 255/2001 per contrasto con gli art. 3 e 97 Costituzione nella parte in cui equipara il servizio prestato dai docenti nelle scuole private a quello nelle scuole pubbliche.

4)Illegittimità costituzionale della legge n. 62 del 2000 per violazione degli artt. 3 e 33 Costituzione, dedotta in via tuzioristica, per il caso in cui l’equiparazione tra il servizio prestato nelle scuole statali e quello nelle scuole private sia conseguente alla legge di parità scolastica n. 62/2000.

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2.1 Invece il Collegio non ritiene rilevante e non manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale prospettata con il secondo motivo e relativa all’art.1, commi 2 e 7, del citato D.L. n. 255/2001 conv. In legge n.33/2001 con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sotto i profili dell’illogicità, dell’ingiustificata disparità del trattamento e di contrasto con il principio del buon andamento della P.A., nella parte in cui, tale disposizione, con norme qualificate di interpretazione autentica dell’art.2 della legge 3.5.1999 n.124, invece, prevede, al comma 2, che gli insegnanti già inseriti nella terza e quarta fascia, ai sensi del D. Min. Pubblica Istruzione 27.3.2000 n.123 confluiscono in un unico scaglione (nel quale sono graduati il punteggio spettante in base alla tabella di valutazione allegata al D.M. citato n.123/2000, punteggio che resta fermo anche per l’anno scolastico 2001/2002 commi 2 e 3), nonché esclude (art.1, comma 7) che la riarticolazione delle graduatorie permanenti conseguente alle esposte previsione abbia effetti sulle nomine in ruolo già conferite che sono fatte salve nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse.

L’applicazione delle indicate disposizioni in via retroattiva, in quanto dichiarate di interpretazione autentica dell’art,2 della legge n.124/1999 (recante a sua volta norme transitorie inmateria di prima integrazione delle neoistituite graduatorie permanenti per le assunzioni in ruolo del personale docente), è certamente rilevante nella decisione dei giudizi instaurati innanzi a questo giudice remittente: infatti, ognuno dei docenti ricorrenti, collocato nella nuova terza fascia nella graduatoria permanente per la propria classe di concorso, si è trovato in posizione meno favorevole pur osservando lo stesso punteggio attribuitogli pochi mesi prima, in quanto è stato sopravanzato da docenti che, non avendo effettuato 360 giorni di servizio nelle scuole statali, nella precedente graduatoria redatta ai sensi del D.M. 123/2000 con il modulo delle quattro fasce erano stati inseriti nella quarta fascia, mentre a seguito dell’introduzione del nuovo modulo a tre scaglioni, venivano a confluire nel terzo ed ultimo di questi insieme agli altri docenti che, avendo il requisito dei 360 giorni di servizio nelle scuole statali,si trovavano già da prima collocati nel terzo scaglione.

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Va pertanto ricordato che la legge 3.5.1999 n.124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico) a modifica degli artt. 399 e 401 del Testo Unico in materia di Istruzione n.297/1994, ha previsto:

a)art.1, l’accesso ai ruoli del personale docente avviene per il 50 per cento mediante concorsi per titoli ed esami e per la restante parte attingendo alle graduatorie permanenti di cui all’art.401 del T.U. n.297/1994 citato;

b)art. 1 comma 6, le graduatorie provinciali relative ai concorsi per soli titoli del personale sono trasformate in graduatoriepermanenti da utilizzare per le assunzioni in ruolo e vengono periodicamente aggiornate via via con l’inserimento dei docenti che hanno superato concorso regionale per titoli ed esami effettuando tale operazione secondo modalità da definire con regolamento ministeriale e nel rispetto del principio di semplificazione e della salvaguardia delle posizioni di coloro che sono già inclusi in graduatoria;

c)art.2, commi1-2 e 3 (Norme transitorie relative al personale docente), nella prima integrazione delle graduatorie permanenti hanno titoli ad esservi inseriti sia i docenti in possesso di requisiti previsti dalle norma previgenti per la partecipazione ai soppressi concorsi per soli titoli sia quelli che alla data di entrata in vigore della legge abbiano superato le prove di un precedente concorso per titoli ed esami oppure esami di abilitazione oppure esame della stessa sessione riservata di abilitazione indetta appositamente in epoca immediatamente successiva all’entrata in vigore della legge medesima; le modalità di prima integrazione di queste graduatorie sono stabilite con il regolamento ministeriale già indicato nell’art.1, comma 6. Quindi in base a tale quadro normativo, nel corso del 2000 il Ministero della Pubblica Istruzione con DDMM 27 marzo e 18 maggio 2000, rispettivamente, n.123 e n.146 dettò le modalità per la trasformazione delle graduatorie provinciali dei concorsi per soli titoli in graduatorie permanenti ed, in particolare, quelle di prima integrazione, stabilendone l’articolazione in quattro distinte “fasce” (di cui la prima corrispondeva alla “graduatoria base” dei soppressi concorsiper soli titoli) da utilizzare secondo l’ordine progressivo. In particolare va ricordato, ai fini di nostro interesse, che- come sopra accennato- i detti regolamenti, nel dare attuazione all’art.2 della legge 124/1999, in pratica avevano tenuto distinti in due diverse fasce i docenti che, alla data di scadenza del termina per la presentazione delle domande di inclusione nella graduatoria permanente, erano in possesso dell’abilitazione e dei 360 giorni di servizio nelle scuole statali dal restante gruppo di quelli che, invece, non erano in possesso del requisito dei 360 giorni di servizio, ma soltanto dell’abilitazione e risultavano inseriti in una graduatoria per l’assunzione del personale non di ruolo.

2.3 Sul quadro normativo sopra illustrato, successivamente all’annullamento in sede giurisdizionale dei citati decreti nella parte in cui prevedevano graduatorie articolate in quattro scaglioni (vedi TAR Lazio sez.3 bis, sent. 2838 e 3411 dell’aprile 2001 poi annullate dal Consiglio di Stato Sez.VI, nel 2002 in quanto si è ritenuto che la modifica del quadro normativo, medio tempore intervenuta, facesse venir meno l’interesse al ricorso di primo grado) nel luglio 2001 è intervenuta l’interpretazione autentica del legislatore che, con l’art.1, comma 2 ha con efficacia retroattiva inteso “modificare” le corrispondenti disposizioni contenute nel regolamento n.123/2000 “nel senso che i docenti per cui è previsto, separatamente, l’inserimento nei distinti scaglioni di cui all’art. 2 comma 4, lettere a2 e b, confluiscono in un unico scaglione”.

Ma tale intervento, in realtà, non presenta le caratteristiche dell’interpretazione autentica conforme ai principi costituzionali in quanto, in effetti, questa ipotesi si configura quando la norma si limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione precedente, non integri il precetto di quest’ultima e non adotti una opzione ermeneutica non desumibile dall’ordinaria attività di esegesi dallo stesso (vedi Corte Cost. 22.11.2000 n. 525 ex multis).

Infatti è agevole rilevare che. Mente l’art.1, primo comma, del d.legge n. 255/2001 in sostanza ripropone le norma transitorie dell’art.2, comma 1, della legge n.124/1999, il preteso intervento interpretativo con efficacia retroattiva al comma 2 si concretizza nella modifica della disposizione regolamentare del 2000 che aveva tenuto distinti sia in due separata sub graduatorie i docenti abilitati con 360 giorni di servizio nelle scuole statali da quelli privi, invece, di tale requisito.

Ma, in tal guisa considerata, la pretesa interpretazione autentica risulta in contrasto con l’art.3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza: infatti l’efficacia retroattiva della stessa se, da un lato, non trova giustificazione nella portata meramente chiarificatrice del significato dubbio dell’art.2 comma 1, della legge n.124/1999 in quanto quest’ultima aveva- invece- tenuto ben distinte la posizione dei docenti che erano in possesso no solo dell’abilitazione, ma anche del servizio di 360 giorni nelle scuole statali da quella dei docenti privi di tale requisito di servizio, dall’altro il mancatorispetto del principio dell’affidamento del cittadino nella certezza dell’ordinamento giuridico non rappresenta lo strumento ineludibile per la salvaguardia di altri valori costituzionalmente tutelati; ragione per cui la portata retroattiva del nuovo sistema a due scaglioni, impiantato dal legislatore con il d. legge 255/2001, non trova la sua ragione d’essere neanche in un complessivo bilanciamento di interessi costituzionalmente protetti.

D’altra parte anche alla luce dei principi affermati più volte dal Giudice delle leggi (v.sent. n.136/2001 e n.229/1999) la disciplina sub judice appare a questo giudice remittente in contrasto con l’art.3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, anche a prescindere dal suo preteso carattere interpretativo; infatti la sua portata retroattiva non trova, comunque, alcuna giustificazione nella esigenza di bilanciare contrapposti interessi di pari dignità oppure di garantire una uniforme e più adeguata applicazione delle disposizioni transitorie in questione, trattandosi di norma di prima integrazione delle graduatorie permanenti, questa per definizione e per esigenze di sistema amministrativo aveva già esaurito di fatto i propri effettial momento dell’intervenuta modifica legislativa, mentre,per converso, le rilevanti modifiche apportate alle graduatorie permanenti già definitive certamente collidono con il principio della ragionevole certezza dell’ordinamento giuridico.

Né sul punto varrebbe obiettare che l’intervento legislativoha trovato la sua occasione nell’annullamento del regolamento ministeriale disposto da alcune pronunce del giudice amministrativo di primo grado, in quanto ovviamente l’oggetto della censura di incostituzionalità no è la modifica in se delle disposizioni transitorie in questione, ma la parte irragionevolmente retroattiva delle stesse che incide su situazioni già definite in conformità alla diversa regola secondo cui il personale docente in possesso dell’abilitazione e dei 360 giorni di servizio nelle scuole statali aveva una posizione poziore nei confronti di quello proveniente da esperienze didattiche nella scuola privata.

D’altra parte non va dimenticato che il disposto accorpamento in un unico scaglione della ex terza e quarta fascia risulta anche intrinsecamente in contrasto con lo stesso art.7 della legge n.124 del 1999 che, in sede in integrazione delle graduatorie permanenti, imponeva al Ministero della Pubblica Istruzione l’adozione di criteri che salvaguardassero, comunque, la posizione di coloro che erano già inclusi in graduatoria.

2.4 La disposizione in questione, inoltre, ad avviso del Collegio sarebbe in contrasto anche con l’art.97 Cost., sotto il profilo del buon andamento dellaP.A., in quanto lo scorrimento della istituita graduatoria permanente a seguito della commissione di docenti con o senza il pregresso servizio di 365 giorni nelle scuole statali-porterebbe ad effettuare assunzioni in ruolo e conferimento di supplenze annuali con criteri disomogenei ed incoerenti rispetto sia al parametro di valutazione del curriculum personale sia all’individuazione dei requisiti richiesti fino al 1999 per la partecipazione ai concorsi per soli titoli (ora soppressi); elemento di differenziazione rilevante in quanto criterio descrittivo fissato per l’inserimento del docente abilitato nelle ex graduatorie provinciali e preso in considerazione anche dalle norme transitorie dettate dalla stessa legge n.124/1999, all’art. 2 per la fase di prima integrazione delle graduatorie permanenti in base appena istituite.

  1. Inoltre, per considerazioni analoghe a quelle finora svolte, il Collegio dubita della legittimità costituzionale anche del comma 7 dell’art. 1 del decreto legge n. 255/2001 in questione, con riferimento all’art. 3 cost., sotto i profili dell’illogicità manifesta e della ingiustificata discriminazione : la disposizione citata, infatti, prevede che la “riarticolazione” delle graduatorie permanenti conseguenti alle modifiche introdotte (accorpando in un unico scaglione le ex terza e quarta fascia) non ha effetti sulle nomine in ruolo già conferite che “sono fatte salve nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse”.

Pertanto i docenti della ex terza fascia- attuali ricorrenti innanzi al TAR, da un lato, vedono deteriorata la loro posizione in graduatoria a seguito della confluenza in un unico scaglione anche dei docenti della ex quarta fascia, mentre, dall’altro, sono discriminati senza giustificazione nei confronti di quelle tra loro che, per posizione migliore o per la maggiore efficienza dell’amministrazione, hanno già avuto la nomina in ruolo in base alla prima modulazione della graduatorie permanenti.

La disposta salvaguardia, in vero, se, per un verso, tutela gli affidamenti dei docenti assunti in ruolo dall’altro concretizza un’irragionevole disparità di trattamento nei confronti degli altri docenti collocati nella stessa graduatoria i quali perdono la disponibilità di un numero di nomine corrispondente a quello delle posizioni salvaguardate.

  1. Per le esposte considerazioni, quindi, questa Sezione, visto l’art.23 l. 87/1953, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7, con riferimento agli artt. 3 e 97 costituzione nella parte in cui si dispone che i docenti già inseriti nella terza e quarta fascia ai sensi del D.M. Pubblica Istruzione n. 123/2000 confluiscano in un unico scaglione e che siano fattesalve le nomine in ruolo già conferite nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse.

Sospende, pertanto il giudizio in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale sulla questione prospettata e dispone la trasmissione degli atti alla stessa Corte.

Manda alla segreteria di provvedere alle notifiche di rito alle parti in causa nonché al Presidente del Consiglio dei Ministri nonché di darne comunicazione alle due Camere del Parlamento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Bologna Sezione Seconda, visto l’art. 23 della legge n.87 del 1953, ritiene rilevante e non manifestante infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 2 e 7 del D.L. 3.7.2001 n.255 (Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2001-2001) convertito in legge 20.8.2001 n.333, con riferimento agli artt. 3 e 97 Costituzione, nella parte in cui si dispone che i docenti già inseriti nella terza e quarta fascia ai sensi del D.M. Pubblica Istruzione n.123/2000 confluiscano in un unico scaglione e che siano fatte salve le nomine in ruolo già conferite nei casi in cui gliinteressati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse.

Sospende il giudizio di merito in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale sulla questione di costituzionalità sollevata e dispone la remissione degli atti alla stessa Corte.

Manda alla segreteria della sezione seconda di provvedere alla notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché di darne comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

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