FLC CGIL
Testo CCNL Istruzione e Ricerca

http://www.flcgil.it/@3952799
Home » Rassegna stampa » Nazionale » Un nuovo patto di stabilità e crescita fondato su ricerca e innovazione

Un nuovo patto di stabilità e crescita fondato su ricerca e innovazione

La crisi europea è anche in parte la risultante di divergenze strutturali tra paesi sempre più alimentate dai forti scarti presenti nella capacità di generare ricerca e innovazione, ormai fattori essenziali per lo sviluppo delle economie avanzate.

19/09/2019
Decrease text size Increase text size
ROARS

Daniela Palma

 

Il rischio che in Europa sopraggiunga un’altra e (forse) più profonda recessione rende ogni giorno più urgente la necessità di dare slancio a un rinnovato processo di sviluppo, che sia capace di trainare l’intera area. Le politiche di austerità hanno fallito, e oggi, più che mai, sembra aprirsi il tempo di una nuova stagione, proiettata sul superamento di sterili “regole” di equilibrio del bilancio pubblico e orientata alla messa in campo di politiche fiscali di sostegno alla crescita di lungo termine e alla coesione tra i diversi paesi. Già da qualche tempo presente nel dibattito economico, l’ipotesi  di rivedere l’attuale governo della gestione europea, disciplinata in base a tali dettami, ha infatti cominciato a farsi strada a livello istituzionale, iniziando dalla bocciatura della possibile “costituzionalizzazione” del Fiscal compact nei Trattati Europei,  per arrivare alle ultimissime aperture della futura presidente della Banca Centrale Europea, Christine Lagarde, che ha auspicato una riforma delle regole sui bilanci nazionali. Tuttavia, questo passaggio è solo un primo, ancorché importante, punto di partenza. La crisi europea è infatti anche in parte la risultante di divergenze strutturali tra paesi sempre più alimentate dai forti scarti presenti nella capacità di generare ricerca e innovazione, ormai fattori essenziali per lo sviluppo delle economie avanzate.  Una valutazione che non manca di risuonare nelle parole del Presidente Mattarella al recente forum Ambrosetti a Cernobbio, quando afferma che “gli obiettivi ai quali guardare e il necessario riesame delle regole del Patto di stabilità può contribuire a una nuova fase, rilanciando gli investimenti in infrastrutture, reti, innovazione, educazione e ricerca”.

Quali dovrebbero essere dunque i punti di maggiore attenzione in questa (più che augurabile) fase di rilancio europeo? L’ottica dei programmi “quadro” per la ricerca, e in particolare l’articolazione del futuro programma Horizon Europe a valere nel periodo 2021-2027, offre attualmente numerosi spunti e sollecita il ricorso a un maggiore coordinamento tra politiche macroeconomiche, che coniughino il potenziamento della spesa pubblica in ricerca con l’attuazione di inedite politiche industriali per favorire il costituirsi di filiere a maggiore intensità tecnologica laddove c’è più carenza.

Il rischio che in Europa sopraggiunga un’altra e (forse) più profonda recessione rende ogni giorno più urgente la necessità di dare slancio a un rinnovato processo di sviluppo, che sia capace di trainare l’intera area. Ma appellarsi al solo fallimento delle passate politiche di austerità per lasciar semplicemente spazio a manovre espansive di bilancio non è sufficiente. Il consenso sul fatto che il progresso tecnologico eserciti una spinta decisiva sulla crescita economica a lungo termine è ormai unanime e non c’è dato che non confermi come anche la più recente ascesa dei paesi emergenti – di cui la Cina è caso emblematico – sia stata sostenuta da importanti strategie di politica industriale in cui le attività di ricerca e innovazione hanno avuto un ruolo preminente. L’avvio di una nuova stagione di impegno sul fronte dell’investimento in ricerca da parte dell’Unione Europea, con piani di finanziamento apparentemente più ricchi e ambiziosi che in passato, non può dunque che rappresentare il presupposto per un decisivo cambio di passo all’altezza della difficile sfida.

Ricerca e innovazione per un’Europa più coesa

La storia degli ultimi venti anni ci insegna tuttavia che l’illuminismo sotteso dal progetto europeo, che ben si rispecchiava nell’agenda di Lisbona 2000 con il suo obiettivo di far convergere la spesa in R&S degli stati membri su un valore pari al 3% del Pil, si è rivelato poco più che una chimera. Non c’è dubbio che la crisi internazionale, sopraggiunta nel giro di pochi anni, e le politiche di restrizione fiscale che ad essa sono seguite, abbiano profondamente minato questo processo, sollecitando peraltro un ulteriore ampliamento dei preesistenti differenziali di crescita tra i paesi più dinamici (tra cui Francia e Germania e i diversi paesi del Nord Europa) e quelli in “ritardo” appartenenti all’area mediterranea, tra cui l’Italia. Ma se è vero, come largamente riconosciuto, che buona parte di tali divergenze sono tuttora riconducibili a differenze nelle dinamiche della produttività e che quest’ultima dipende sempre più dalla capacità di innovazione del sistema produttivo di ciascun paese, ci troviamo allora davanti a una vera e propria resa dei conti. Ciò significa in altri termini che, oggi, uno sforzo non adeguato da parte dell’Europa sul versante delle politiche per la ricerca e l’innovazione metterebbe innanzitutto in gioco la sua tenuta. In questo senso è dunque fondamentale capire in che misura il contesto in divenire dei programmi quadro europei per la ricerca sarà in grado di porre le basi per un superamento dell’attuale modello di sviluppo “a più velocità”.

Per molti versi, il nono Programma quadro Horizon Europe, reso noto da alcuni mesi e a valere sul periodo 2021-2027, sembra annunciarsi con le migliori premesse. Con uno stanziamento di 100 miliardi di euro, pari a quasi il 30% in più di quanto attribuito al Programma Horizon 2020 attualmente in vigore, il futuro piano punta a stimolare i processi di innovazione nell’ambito di “missioni” che sappiano traguardare le grandi sfide della società contemporanea. Seguendo un percorso già avviato con Horizon 2020, l’obiettivo di Horizon Europe è infatti quello di fornire maggiori risorse e strumenti che rafforzino l’impatto della spesa in ricerca sulla linea di quanto sperimentato, ad esempio, negli Stati Uniti con il sostegno a programmi scientifici focalizzati su tematiche di grande rilievo. Come ben illustrato nei due Rapporti della Commissione Europea, coordinati rispettivamente da Pascal Lamy e da Mariana Mazzucato [1][2], che hanno preceduto l’elaborazione di Horizon Europe fornendo opportune “raccomandazioni”, l’idea di fondo è che la programmazione della ricerca europea si proietti sempre più in una dimensione complessa, che vada oltre l’originaria strategia di Lisbona, pur non rinnegandone l’ispirazione.

Il nuovo Horizon, le “missioni” e le responsabilità politiche

Ma per comprendere fino in fondo il significato di un approccio per “missioni”, quale quello adottato,è necessario in primo luogo sgomberare il campo da ogni possibile semplificazione o fraintendimento. Definire una “missione” – sottolinea Mazzucato – significa individuare l’obiettivo verso cui dirigere lo sforzo dell’attività di ricerca e innovazione, che non equivale a selezionare specifiche aree o, in modo ancora più riduttivo, singoli settori di intervento. Ciò che importa è, invece, mettere in moto un processo che coinvolga attori e settori diversi, e più in generale conoscenze pluridisciplinari che possano concorrere al raggiungimento di un prestabilito obiettivo. Perseguire una “missione” non significa quindi, come spesso si tende a far credere, che si voglia privilegiare un particolare settore di applicazione della ricerca e che la ricerca di base occupi un posto di secondo piano. Le “missioni” – rimarca ancora Mazzucato – sono piuttosto “un nuovo modo di impostare l’interazione tra le due tipologie di ricerca, stimolando nuove forme di collaborazione. Le “missioni” sono anche un nuovo modo di concepire le interazioni dinamiche tra politiche di tipo “orizzontale” abilitanti (politiche di contesto riguardanti ad esempio l’istruzione, lo sviluppo di competenze, la formazione professionale, la ricerca e l’innovazione) e politiche “verticali” riguardanti temi specifici (ad esempio, la salute, l’ambiente, l’energia). Invece di ricorrere a politiche “verticali” a partire da particolari settori o tecnologie, la prospettiva “verticale” di una missione consiste nel selezionare il problema di interesse e nel far leva poi su settori diversi stimolando la collaborazione incrociata tra i vari attori così da mobilitare l’intera catena del valore della ricerca e innovazione, dalla ricerca di base a quella applicata fino alla tecnologia d’avanguardia.”

Del tutto apprezzabile è quindi lo sforzo compiuto con Horizon Europe nel declinare, attraverso i suoi tre “pilastri” programmatici (scienza di base, sfide globali e competitività industriale, innovazione aperta), l’articolato rapporto tra attività di ricerca e risultati dell’innovazione, insito nell’approccio per “missioni”. Ma allo stesso tempo occorre ricordare che il finanziamento europeo copre solo una parte della spesa in ricerca dei singoli paesi. Ciò in particolare implica che l’effetto “leva” che il programma dovrebbe produrre sulla capacità di spesa complessiva dell’Europa deve essere misurato in funzione dell’investimento in ricerca da parte di ciascun paese, che riflette propensioni molto diverse sia per quanto riguarda il finanziamento pubblico, sia da lato delle risorse che il sistema delle imprese impegna in tali attività. E se l’obiettivo è quello di dare impulso a un nuovo modello europeo di sviluppo, il rischio (elevato) allo stato attuale è quello di venire a capo di un risultato a dir poco paradossale: potrebbero infatti aumentare i divari tra i paesi che già partono da livelli totali di spesa in R&S su Pil relativamente più elevati, e del tutto confrontabili con quelli degli altri maggiori paesi industrializzati dell’area Ocse, e i paesi la cui spesa in R&S su Pil si colloca su livelli anche molto inferiori a quelli relativi alla media europea. Sarebbe ingenuo dunque ritenere che anche un nuovo e più dinamico spazio europeo della ricerca e innovazione, quale è quello che Horizon Europe tende a prefigurare, possa prescindere da un progetto europeo più ampio, caratterizzato da una visione integrata dei diversi livelli di intervento delle politiche macroeconomiche.

Ripensare il Fiscal Compact

Viceversa, ripensare il progetto europeo proprio a partire dalle criticità che la politica per la ricerca e innovazione solleva può rivelarsi una mossa vincente. Anni di crisi e clamorosi insuccessi delle politiche restrittive di bilancio non sembrano infatti essere stati sufficienti ad alleggerire gli stringenti vincoli contabili derivanti dall’impostazione “neoliberista” dei Trattati europei [3]. Si può affermare anzi, senza esagerare, che rispetto alla manifesta entità della depressione economica in Europa, la fiducia nella capacità di autoregolazione dei mercati ne sia uscita appena scalfita. Prova ne sia che a lungo, nel corso dell’ultimo anno, si è discusso se integrare o meno nel diritto comunitario i dettami del Fiscal Compact [4], che, come noto, disciplina le regole di bilancio dell’Unione Europea, imponendo manovre di rientro fiscale nel caso in cui i parametri stabiliti non siano rispettati. Qualche barlume di schietta autocritica è però emerso in tempi più recenti con la bocciatura di tale proposta a fine 2018 e, in senso più generale, nell’ambito di un dibattito accademico che ha riportato al centro della discussione il ruolo della politica fiscale, non solo come strumento di stabilizzazione della congiuntura economica, ma anche come veicolo di investimenti in beni e servizi infrastrutturali e più in generale in settori strategici a beneficio di un più elevato potenziale di crescita futura. Non è chiaro ad oggi intorno a quali posizioni si formerà un consenso, ma di certo ha preso corpo una maggiore consapevolezza sui danni permanenti che il combinato disposto di recessione e politiche di austerità produce in termini di perdita di capitale (fisico e “umano”) e di una più ridotta prospettiva di sviluppo a lungo termine. Un superamento del Fiscal Compact che prenda le mosse da tali questioni appare dunque più che credibile.

I principali indicatori di spesa in ricerca relativi ai paesi europei mostrano con tutta evidenza che i divari più grandi e persistenti sono quelli relativi al settore delle imprese. Tale aspetto costituisce un punto d’attenzione e può essere considerato in larga misura la pietra angolare dello scarsa spesa in ricerca effettuata complessivamente dai paesi che in Europa si collocano molto al di sotto della media per questo tipo di investimento. Come mostrato in diversi documenti e studi prodotti anche nell’ambito della stessa Commissione Europea [5] [6], l’entità della spesa totale in ricerca effettuata dalle imprese di un paese (BERD, Business Enterprise Research and Development) deve essere infatti letta in funzione della specializzazione settoriale del suo sistema produttivo, ovvero in relazione alla quota presente di settori ad alta o medio alta intensità tecnologica, la cui spesa in ricerca è tipicamente più elevata di quella effettuata in settori ad intensità tecnologica medio bassa. Questo spiega per buona parte perché la spesa in ricerca delle imprese dei paesi del Centro e Nord Europa sia sistematicamente più elevata di quella rilevata nei paesi della fascia Sud dell’Unione, Italia inclusa (cfr. Figura 1). Peraltro è chiaro come la minore presenza di settori ad elevata intensità tecnologica influenzi la componente pubblica della spesa in ricerca. E non potrebbe essere altrimenti. La spesa in ricerca complessiva di ciascun paese non può che essere calibrata sulla centralità che la produzione di nuove conoscenze riveste per il suo sviluppo, quale fattore imprescindibile della capacità di innovazione. Ma questa centralità è innanzitutto il frutto di precise scelte politiche di governi nazionali che puntino a creare e sostenere un sistema nazionale di ricerca e innovazione, alimentando tanto la base fondamentale delle conoscenze scientifiche, quanto l’espansione dell’attività economica in settori ad elevata intensità tecnologica. Si tratta, infatti, di un processo che richiama investimenti ingenti e rischiosi e una capacità di visione di lungo periodo, che il mercato, lasciato a se stesso, non è in grado di sostenere [7] [8].

Figura 1 Rapporto tra spesa in ricerca delle imprese (BERD) e valore aggiunto industriale
(percentuale, ordine decrescente rispetto al 2016, ultimo anno disponibile. 2007 selezionato in quanto anno pre-crisi, 2001 come anno precedente l’entrata in vigore dell’euro)
Fonte: Oecd, Main Science and technology indicators

I vincoli alla costruzione di uno spazio europeo

La costruzione di un nuovo spazio europeo della ricerca e innovazione dovrebbe dunque in primo luogo essere tale da consentire alle politiche pubbliche dei singoli paesi di farsi carico di ambiziose e lungimiranti missioni di miglioramento strutturale dei propri sistemi produttivi. Gli attuali vincoli europei in materia di spesa pubblica, al contrario, inibiscono quest’azione sotto un profilo non solo quantitativo ma anche qualitativo. Le norme sulla concorrenza, e in particolare la legislazione sugli aiuti di Stato, vietano infatti agli Stati membri di svolgere un’attività di investimento nei diversi settori del sistema economico, impedendo di fatto l’attuazione di politiche industriali che sostengano aree produttive di valore strategico per la competitività nazionale. Questo assetto sta chiaramente penalizzando maggiormente quei paesi, come l’Italia, che sono arrivati in ritardo a cogliere l’importanza di ampliare la compagine industriale in settori ad alta intensità tecnologica [9]. Allo stesso tempo, l’autonomia riconosciuta dalla legislazione europea in materia fiscale ha ristretto gli interventi disponibili alle sole politiche di incentivazione fiscale che, per loro stessa natura, non sono in grado di incidere sulla struttura settoriale esistente. Né fanno eccezione gli incentivi dedicati all’attività di R&S, che rimarrebbe comunque di scarsa entità in settori a bassa intensità tecnologica. Sbloccare le leve dell’intervento pubblico dal lato della spesa in Ricerca e della possibilità di intervenire direttamente sulla specializzazione del sistema produttivo significherebbe invece creare almeno il giusto presupposto affinché ciascun paese abbia il controllo del proprio sistema di ricerca e innovazione. Persistere con le attuali “regole” significa, d’altro canto, procedere in senso opposto, accentuando debolezze strutturali del sistema produttivo laddove presenti. Il caso italiano ne è la dimostrazione palese: il permanere di una struttura produttiva centrata su settori a medio – bassa intensità tecnologica (che naturalmente le politiche di incentivazione fiscale non sono state in grado di correggere) ha portato a valutare persino come superflua la già scarsa spesa pubblica in R&S, sottoponendola a ulteriori riduzioni, dato l’ incombere dei vincoli fiscali europei. E’ facile vedere come il tutto porti ad un pericoloso circolo vizioso, che certamente non può trovare soluzione al solo livello di Programma Quadro. Mentre è certo che l’intero sistema nazionale si andrà depotenziando ricavando al più un esile beneficio dal meccanismo cooperativo cui è chiamato a partecipare.

La leva della spesa pubblica e il coordinamento delle politiche macroeconomiche

In definitiva, l’inizio di una nuova fase dei Programmi Quadro per la ricerca, strutturata per “missioni”, può trasformarsi in una straordinaria opportunità di rilancio del governo della politica economica europea. L’auspicata revisione delle regole di bilancio previste dall’attuale Fiscal Compact potrebbe infatti trarre forte impulso proprio dalla focalizzazione delle missioni su temi di grande rilievo per lo sviluppo dell’Europa. In particolare, una volta stabilite le aree strategiche di intervento si tratterebbe di coniugare le linee di azione del Programma Quadro con interventi volti a correggere quelle fragilità che in talune economie tendono a indebolire o vanificare del tutto l’effetto del finanziamento europeo, con la conseguenza, come detto, di aprire il varco ad importanti divergenze tra paesi nel potenziale di crescita a lungo termine. In questa prospettiva, la formulazione di “regole auree” opportunamente mirate e tali da rendere più flessibile la gestione delle finanze pubbliche, potrebbe rappresentare un primo importante passaggio. L’idea, già ampiamente dibattuta, consiste nell’estrapolare dai vincoli del bilancio pubblico di ciascun paese le spese che vanno a incrementarne lo stock di capitale, del cui aumento potranno beneficiare anche le generazioni future. Ma secondo un’accezione più estesa è possibile pensare a una sorta di “regola aurea aumentata” [10] [11], che contempli qualunque spesa che abiliti l’economia al raggiungimento di prefissati obiettivi di sviluppo di medio-lungo periodo. In linea con questo schema, non solo si potrebbe escludere dal vincolo di bilancio la spesa pubblica in ricerca, ma sarebbe anche possibile incidere su una maggiore varietà di interventi di politica industriale attualmente limitati, come visto, al solo utilizzo degli incentivi fiscali. L’apertura di un processo di negoziazione intorno alle priorità di spesa pubblica da sostenere (quale già contemplato nella proposta di “regola aurea aumentata”), e collegate alle missioni del Programma Quadro potrebbe così rappresentare l’avvio di un inedito coordinamento delle politiche europee, che guardi con reale lungimiranza al futuro. Un cambio di veduta non semplice , che prefigura una sorta di “terza via” rispetto alla prassi dell’austerità e alla critica “ingenua” dei Trattati, ma anche una strada obbligata se si è convinti dell’inconsistenza di un modello di sviluppo a più velocità, che sviluppo non è. I tempi sono maturi ed è arrivato per l’Europa il momento di battere un colpo.

Riferimenti bibliografici

[1] European Commission, 2017. Investing in the European Future we want. Report of the High Level Group on maximising the Impact of EU Research and Innovation Programmes, chaired by Pascal Lamy.

[2] Mazzucato, M., 2018. Mission-Oriented Research&Innovation in the European Union. A Problem- Solving approach to fuel innovation-led growth. European Commission.

[3] Saraceno, F., 2018. La scienza inutile. Tutto quello che non abbiamo voluto imparare dall’economia. Luiss University Press.

[4] AA.VV., 2017. L’Appello: superare il Fiscal Compact per un nuovo sviluppo europeo. Economia e Politicahttps://www.economiaepolitica.it/politiche-economiche/europa-e-mondo/lappello-superare-il-fiscal-compact-per-un-nuovo-sviluppo-europeo/

[5] Moncada Paternò Castello, P., 2016. Corporate R&D intensity decomposition: Theoretical, empirical and policy issues. IPTS Working Papers on Corporate R&D and Innovation N. 02/2016.

[6] European Commission, 2018. Country Report Italy 2018. Bruxelles, SWD (2018) 210 final.

[7] Mazzucato, M., 2014. Lo stato innovatore. Laterza.

[8] Palma D., 2019. Il ritorno della mano visibile dello Stato. Il Bo Livehttps://ilbolive.unipd.it/it/news/ritorno-mano-visibile-stato

[9] ENEA, (a cura di) Ferrari, S., Guerrieri, P., Malerba, F., Mariotti, S., Palma, D., 2007. L’Italia nella Competizione Tecnologica Internazionale. Quinto Rapporto. Franco Angeli, Milano.

[10] Saraceno, F., 2018. When Keynes goes to Brussels: A New Fiscal Rule for the EMU. Annals of Fondazione Luigi Einaudi, 51(2), pp. 131-57.

[11] Dervis, K., Saraceno, F., 2014. An Investment New Deal for Europe. Brookings blogs – Up Front (September 3).

Pubblicato in “La Ricerca Europea trova il Mondo. Verso il nuovo Programma Europeo di Ricerca e Innovazione”, Quaderni Articolo 33, 2019, Edizioni Conoscenza.