Il legislatore improvvisato: qualche considerazione su due recenti progetti di legge in materia di università e ricerca

Di  A.Banfi G.DeNicolao N.Casagli

I due disegni di legge destano preoccupazione sia per i profili di illogicità sia per i rischi di contenzioso amministrativo. L’articolo 3 della Proposta di Legge Torto e altri prevede un concorso nazionale per il reclutamento dei ricercatori a tempo indeterminato (RTI) che dà vita ad una graduatoria nazionale. In tal modo, il ricorso di un candidato con richiesta di sospensiva al TAR è potenzialmente in grado di bloccare tutta la graduatoria, quando non di modificarla sostanzialmente a seguito di sentenza. Si dispone anche «l’aggiornamento delle graduatorie a cadenza annuale, prevedendo l’inserimento dei ricercatori idonei di ogni nuova procedura concorsuale». Ma come sarà possibile interpolare due graduatorie distinte per due anni diversi in una unica? L’art. 3 prevede che la commissione nazionale di concorso, una per settore concorsuale, sia composta da dieci membri e sorteggiata. Problematiche simili sono sorte nell’ASN, ma l’abilitazione è condizione necessaria e non sufficiente a ottenere un posto di ruolo, mentre in questo caso si avrebbero SSD per cui le nuove assunzioni da ricercatore in tutta Italia verrebbero poste nelle mani di un unico commissario (sorteggiato). Nell’art. 3 c. 5 si vincola l’aumento delle risorse per l’assunzione di RTI alla crescita nel triennio del numero di immatricolati e laureati, una regola che favorisce comportamenti non virtuosi, sintetizzabili nell’espressione «esamificio». L’art. 9 costruisce un assurdo sistema di pianificazione triennale centralizzato. Infatti, ciascun Ateneo è chiamato a stabilire ogni tre anni «il fabbisogno numerico di professori e di ricercatori nel triennio successivo specificando, per ciascuna figura, il settore scientifico-disciplinare e il ruolo didattico e di ricerca da ricoprire, nonché la struttura di ateneo a cui afferiscono o sono assegnati». In conclusione, è ora che si smetta di proporre interventi senza un’analisi complessiva ed accurata del quadro. Purtroppo, i due disegni di legge ora in discussione in VII Commissione alla Camera dei Deputati non fanno eccezione.

Sullo stesso argomento:

• I testi: Due progetti di legge in materia di reclutamento e carriera universitaria
• Parere dell’ADI sui disegni di legge Torto e Melicchio in materia di ricercatori e docenti universitari

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Scritto già pubblicato su Nuova Secondaria Ricerca n. 10/2019

1 Premessa.

I mali che affliggono il sistema nazionale dell’università e della ricerca sono numerosi, dal sottofinanziamento all’eccesso di vincoli burocratici, alla purtroppo non infrequente – ancorché non generalizzata – carenza di senso etico e professionale di chi vi lavora. Non è questo il luogo dove toccare questi argomenti, sui quali già diverse migliaia di pagine sono state scritte. Prima però di addentrarsi in un breve esame dei disegni di legge depositati alla Camera n. 783 (Torto e altri) e n. 1608 (Melicchio e altri) vogliamo richiamare l’attenzione del lettore su di un altro problema, troppo spesso trascurato. La legge Gelmini (l. 240/2010) mostra ormai da anni le sue numerose pecche,[1] derivanti in primo luogo da un impianto fortemente dirigista e limitativo dell’autonomia universitaria, che all’epoca fu percepito come un rimedio a gestioni ritenute per diversi profili troppo «allegre», anche se – a dire il vero – ciò fece anche da schermo all’intenzione, realizzata nei fatti, di intervenire in modo drastico sulla spesa pubblica destinata al comparto.[2] Questo impianto iper-regolatorio è rimasto e si è anche rafforzato con la progressiva adozione dell’ingente numero di provvedimenti attuativi della legge (oltre quaranta); provvedimenti grazie ai quali – vale la pena ricordarlo – ANVUR è stata posta al vertice del sistema, con competenze amplissime, tanto da farne di fatto il vero vertice tecnico-politico al posto del Ministero competente (d’ora in avanti MIUR).[3] In questo quadro sarebbero e sono opportuni interventi correttivi, anche radicali, da parte del legislatore. Va detto però che fino ad oggi si sono viste per lo più azioni puntiformi, più o meno motivate da ragioni «emergenziali» e per tali ragioni confinate in disposizioni di proroga (il cosiddetto decreto milleproroghe), nelle leggi di spesa, in provvedimenti omnibus: ultimo, recente, esempio l’estensione del regime del tempo definito ai ricercatori a tempo determinato di tipo B contenuto nella legge di conversione del cosiddetto «decreto crescita» (legge di conversione del DL 34/2019, art. 5 c. 5 bis). Questo non va bene. Ogni intervento sul sistema, già in grave sofferenza, non può prescindere da un quadro clinico e anamnestico complessivo; insomma è ora che termini il carosello degli interventi dell’ultimo minuto e che si smetta di proporre interventi con impatto potenzialmente sistemico senza un’analisi complessiva ed accurata del quadro, senza analisi di impatto, senza un dibattito preventivo competente e informato.[4] Purtroppo, i due disegni di legge ora in discussione in VII Commissione alla Camera dei Deputati non fanno eccezione. Passiamo ora all’esame dei due disegni di legge.

Come primo punto, una semplice considerazione di buon senso. Appartenenti a una medesima forza politica (il M5S) hanno presentato due diversi disegni di legge che in buona parte si sovrappongono per materia. Meglio sarebbe stato unificarli, anche per rendere più semplice l’analisi e la discussione.

2. Il Progetto di Legge n. 783.

Il progetto, d’iniziativa degli On. Torto, Ianaro, Iovino, è stato presentato il 26 giugno 2018 e reca la seguente intitolazione: norme in materia di reclutamento e stato giuridico dei ricercatori universitari di ruolo a tempo indeterminato e dei ricercatori a tempo determinato e sulla programmazione del fabbisogno organico delle università nonché modifiche alla disciplina relativa all’assunzione del personale.

Nell’intenzione dei proponenti, scopo della disposizione sarebbe porre rimedio al fenomeno del precariato nelle università, attraverso la reintroduzione della figura del ricercatore a tempo indeterminato (d’ora in avanti, RTI) posta ad esaurimento dalla l. 240/2010. Già l’introduzione del progetto presenta alcuni errori, come per esempio l’attribuzione al Governo Monti del sistema dei punti organico come strumento per la regolazione delle facoltà assunzionali degli Atenei – in realtà il sistema PROPER fu introdotto nel 2005:[5] come si vedrà, anche l’articolato non è privo di criticità.

1. All’articolo 1 si dispone che i ricercatori, a tempo determinato (d’ora in avanti RTD) e indeterminato (d’ora in avanti RTI), debbano svolgere attività didattica (frontale e/o integrativa). Per i RTD l’impegno didattico è quantificato all’art. 2 c. 3 in minimo di 250 e massimo di 350 ore. Attualmente la l. 240/2010 prevede 350 e 200 ore di impegno didattico (art. 24 c. 4), a seconda che essi siano in regime di tempo pieno o definito. Il progetto di legge, pur innovando parzialmente la materia, conferma gli obblighi di didattica dei ricercatori a tempo determinato. Sul punto, pur consapevoli dell’utilità (e spesso della necessità) dell’apporto della didattica dei ricercatori a tempo determinato per assicurare la continuità dei corsi di laurea, sarebbe forse stata opportuna qualche più approfondita riflessione. Infatti, non si comprende perché un simile carico didattico sulle spalle di RTD, che in molti casi potrebbero essere reclutati su fondi di ricerca esterni (ERC, Horizon, PRIN, ecc.) e che dovrebbero pertanto dedicarsi in modo prevalente_, se non esclusivo, alla ricerca.
2. All’art. 2 c. 1 si dispone che possano accedere alla posizione di RTD i titolari di dottorato di ricerca. Il comma 2, relativo ai requisiti d’accesso per le posizioni di RTI (ma si veda anche l’art. 3 c. 2, analogo, inutilmente reiterato ancora una volta all’art. 3 c. 3 lett. c) è assai poco chiaro: concorso riservato ai candidati che hanno svolto il servizio a contratto di cui alla lettera a), ai beneficiari di assegni di ricerca per almeno tre anni, ai beneficiari di equivalenti assegni o borse presso università estere per almeno tre anni anche non continuativi, ai possessori del dottorato di ricerca e ai ricercatori di cui all’articolo 24, comma 3, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, ovvero, per i settori concorsuali di area medica, ai possessori del diploma di specializzazione medica. La lettera del testo sembra indicare che dottori di ricerca e specializzati possono dunque accedere. E tuttavia non si spiega l’elencazione di numerose altre figure. Possibile che l’estensore volesse indicare il dottorato come prerequisito al quale debbono aggiungersi altre esperienze del candidato (beneficiari di assegni ecc.)? La cosa sembra verosimile, diversamente si sarebbe potuta evitare tanta ridondanza. Se questa è l’intenzione dei proponenti viene da chiedersi per quale ragione escludere dall’accesso i titolari di abilitazione scientifica nazionale (d’ora in avanti ASN). In ogni caso, sarebbe auspicabile ridurre al minimo indispensabile la previsione di concorsi «riservati», soprattutto se il requisito di partecipazione non è semplicemente e univocamente determinato (dottorato di ricerca, per esempio, oppure, per livelli più alti, l’abilitazione scientifica), ma fa riferimento a una raccolta di titoli la cui specificazione e verifica in termini di equivalenze ed equipollenze non fa che peggiorare l’entropia burocratica. Idealmente, per tutti i concorsi potrebbero esserci due soli requisiti: il dottorato di ricerca per le posizioni pre-ruolo e, per le posizioni di docenza, l’abilitazione scientifica nazionale. Con la semplice regola che il possesso dell’abilitazione scientifica può supplire al titolo di dottorato. Tutti gli altri titoli entrano nella valutazione comparativa dei candidati, ma il loro possesso non è requisito per la partecipazione ai concorsi.
3. All’art. 1 c. 3 si dice che i contratti per RTD di tipo A ex Legge 240/210 non possono essere stipulati dopo l’entrata in vigore del progetto di legge. Una patente assurdità: si devono vietare i bandi, semmai, non la stipula dei contratti, salvo che non si voglia penalizzare coloro che alla fine dell’iter legislativo abbiano già vinto una procedura di questo tipo ma non abbiano ancora sottoscritto il contratto. Inoltre, viene da chiedersi che fine faccia la possibilità di rinnovo per due anni di tali contratti, attualmente prevista dalla l. 240/2010. In questi casi occorre prevedere una fase transitoria.
4. L’art. 1 c. 4 irrigidisce il sistema, prevedendo che il numero degli RTD per ogni Ateneo non possa essere superiore al 20% del totale degli RTI (si noti, degli RTI, non del numero complessivo dei ricercatori). Al di là della poco felice logica per la quale il precariato è combattuto con iperregolazione e divieti e non con finanziamenti e incentivi, la disposizione è palesemente assurda poiché si creerebbero gravi problemi di ripartizione della quota fra dipartimenti e anche disparità fra Atenei. Non si fa infatti distinzione fra vecchi (già ad esaurimento) e nuovi RTI. Ancora è menzionata una previa autorizzazione del MIUR che non si capisce quale senso abbia poiché una volta posta una soglia basta verificare il rispetto della medesima. Pur non nascondendoci l’esistenza di aspetti problematici legati alla proliferazione di posizioni a tempo determinato, che richiederebbero una più approfondita e prudente riflessione, che investa eventualmente anche la sostenibilità dei corsi di laurea, riteniamo che l’autorizzazione ministeriale e il rigido vincolo numerico siano l’ennesima violazione dell’autonomia universitaria sancita dalla Costituzione (art.33) e dalla Legge (168/1989).
5. All’art. 2 è disciplinato il reclutamento degli RTD demandando in prima battuta (c. 1) tutto a regolamenti interni di Ateneo; tuttavia al c. 1 lett. f sono individuati titoli preferenziali: «beneficiari di assegni di ricerca ai sensi dell’articolo 51, comma 6, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, di borse post-dottorato ai sensi dell’articolo 4 della legge 30 novembre 1989, n. 398, ovvero di equivalenti contratti di assegni [sic!] o borse presso università estere». Si tratta di una scelta inopportuna. È infatti ragionevole che vi siano dei prerequisiti, ma una volta che i candidati sono ammessi, essi devono comparati mettendo tutto sulla bilancia, senza titoli preferenziali che saranno fonte di contenzioso e quindi di caos. Un esempio del tutto paradossale: un premio Nobel non beneficiario di assegni di ricerca soccombe di fronte al candidato che ne ha beneficiato in virtù del mancato possesso di tale titolo preferenziale? Lo stesso riferimento a «contratti di assegni o borse presso università estere» non ha alcun senso, poiché rende titolo preferenziale un vasto calderone di posizioni non comparabili fra loro che per l’appunto non mancherebbe di generare contenzioso.
6. All’art.2 comma b) si dispone che nei bandi per RTD le Università possano specificare un eventuale profilo esclusivamente tramite indicazione di uno o più settori scientifico-disciplinari. Ciò si traduce in una pesante limitazione delle possibilità di scelta da parte della commissione, soprattutto nel caso di posti finanziati su fondi di ricerca esterni (ERC, Horizon, PRIN, ecc.), e particolarmente nel caso di settori scientifico-disciplinari molto ampi, che comprendono al loro interno sotto-discipline eterogenee. Nelle selezioni per RTD le commissioni dovrebbero recuperare libertà di scelta, con conseguente assunzione di responsabilità, del candidato più idoneo a condurre l’attività di ricerca del progetto su cui la posizione è finanziata. Una norma del genere potrebbe pregiudicare gravemente le possibilità di svolgere ricerca su progetti, soprattutto in un contesto internazionale dove, come noto, ai responsabili dei progetti di ricerca è normalmente consentito di scegliere, anche tramite procedure di evidenza pubblica, i RTD da impiegare. Altra questione: vi è il rischio che le posizioni per RTD si concentrino nelle discipline dove affluiscono maggiormente fondi esterni per progetti di ricerca. E’ dunque importante che venga lasciato aperto l’accesso agli eventuali concorsi per RTI anche a chi non ha svolto un periodo come RTD, pena l’estinzione delle discipline che per loro natura faticano nella raccolta di fondi esterni.
7. All’art. 2 c. 1 lett. g) non solo si prevede la valutazione della tesi di laurea [sic!] oltre a quella di dottorato, ma si dispone che la valutazione proceda anche per via quantitativa. È un grave errore, specie nell’attuale contesto nel quale già si sperimentano i danni creati dalle soglie quantitative dell’ASN, fissare per legge l’obbligo di procedere a valutazione bibliometrica o pseudo-tale.[6]
8. All’art. 2 c. 1 lett. l) si prevede l’attribuzione di punteggi ai titoli e a ciascuna delle pubblicazioni presentate dai candidati ammessi alla discussione. Mentre rimane essenziale che non ci siano carenze di motivazioni nella valutazione di titoli e pubblicazioni, l’assegnazione di punteggi, come ampiamente dimostrato nella pratica, conduce facilmente a contenzioso, oltre ad essere una pratica burocratica e avvilente per l’autonomia delle commissioni.
9. All’art. 2 c. 1 lett. m) la procedura di chiamata è ridotta a una pratica routinaria. Va seriamente presa in considerazione la possibilità di riservare al Dipartimento il diritto di non chiamare il candidato selezionato dalla commissione laddove esso non risponda alle esigenze dipartimentali, fatta salva la necessità di motivare adeguatamente la mancata chiamata. Sempre al fine di salvaguardare l’autonomia, un analogo diritto dovrebbe valere per il Consiglio di Amministrazione, in caso di selezioni che non rispondano ai principi e agli obiettivi dell’Ateneo.
10. L’art. 3 c. 1 istituisce un concorso nazionale per i futuri RTI. Del tutto incomprensibile la seguente formulazione: «concorso pubblico su base nazionale … per titoli … integrati dalla discussione dei titoli presentati dal candidato e da una prova didattica nell’ambito di una disciplina della classe di concorso connessa ai titoli indicati dal candidato stesso». Cosa sarebbe la classe di concorso connessa ai titoli indicati dal candidato? Forse l’estensore si è confuso con il reclutamento dei docenti della scuola.
11. Sempre il medesimo articolo dispone che tale concorso nazionale bandito annualmente dia vita ad una graduatoria. La cosa è assurda e mina alle fondamenta il meccanismo di reclutamento. Chi ha memoria delle vicende dell’Università negli ultimi decenni sa che il vecchio sistema dei concorsi nazionali prevedeva bandi ogni due anni, un termine mai rispettato. In molti casi infatti i concorsi furono banditi a distanza di sei o più anni, ovvero il tempo necessario a smaltire i ricorsi. Ricorsi che, ricordiamolo, hanno effetto paralizzante sulle valutazioni comparative. Uno dei punti di forza dell’ASN (in mezzo a diverse debolezze) è che non è comparativa sicché il ricorso del singolo (a meno che non riguardi l’illegittimità della commissione) non blocca le carriere degli altri abilitati, potendo il giudice limitarsi a disporre la nomina di una nuova commissione per rivalutare la domanda del ricorrente vittorioso. Insomma, così congegnato il nuovo reclutamento su scala nazionale, il ricorso di un candidato con richiesta di sospensiva al TAR e assistito da fumus boni iuris è potenzialmente in grado di bloccare tutta la graduatoria, quando non di modificarla sostanzialmente a seguito di sentenza.[7]
12. L’art. 3 c. 3 lett. f prevede che la commissione nazionale di concorso, una per settore concorsuale, sia composta da dieci membri e sorteggiata. È necessaria la presenza di almeno un componente per settore scientifico disciplinare (d’ora in avanti SSD). Non sono chiari i requisiti per far parte della commissione, né le procedure di sorteggio. Manca ogni riferimento a disposizioni attuative su questo delicato aspetto: non è neppure chiarito quale debba essere il ruolo accademico dei commissari. Non solo, si prevede che «i professori ordinari e associati, a richiesta, costituiscano una lista distinta per ogni settore scientifico-disciplinare dalla quale vengono sorteggiati i membri che compongono la commissione di cui alla lettera f)». Questa previsione è incomprensibile. Ancora, sono esclusi dalle commissioni i professori a tempo definito (lett. m) ed è stabilito che gli ex commissari non possano essere sorteggiabili per i tre anni successivi alla scadenza del loro incarico (lett. l). A parte la vaghezza del testo non sfuggirà al lettore che in primo luogo per alcuni settori concorsuali sarà difficilissimo avere commissari disponibili e/o sorteggiabili; e in secondo luogo che in questo modo si pongono le premesse per consegnare a un solo commissario i destini di un intero SSD. Problematiche simili sono sorte nell’ASN, ma va ricordato che l’abilitazione è condizione necessaria e non sufficiente a ottenere un posto di ruolo, mentre in questo caso si avrebbero SSD per cui le nuove assunzioni da ricercatore in tutta Italia verrebbero poste nelle mani di un unico commissario. Ancora, il ricorso al sorteggio integrale presenta controindicazioni. Esso infatti può condurre a rinunce dei commissari (allungando i tempi) oppure può portare in commissione commissari demotivati e/o borderline. Meglio allora una elezione seguita da sorteggio o eventualmente un sorteggio eseguito solo fra chi si candida quale aspirante commissario.
13. Il medesimo articolo alle lett. n-s descrive nei dettagli la valutazione dei candidati. Si prevendono nell’ordine: giudizio analitico dei titoli e valutazione qualitativa e quantitativa (vedi sopra) della produzione scientifica compresa la tesi di laurea (sic!), secondo criteri da definirsi sentiti ANVUR e CUN; la valutazione «della valorizzazione delle attività di insegnamento e di supervisione, del lavoro in équipe, del trasferimento delle conoscenze, dell’innovazione e delle attività di sensibilizzazione al [sic!] pubblico»; due prove di esame, di cui una scritta e l’altra orale, per accertare l’attitudine alla ricerca; una eventuale prova di laboratorio; una prova didattica per accertare l’attitudine all’insegnamento; una soglia minima di idoneità per il superamento del concorso. Tralasciando le usuali lacune del testo (cosa si intende per soglia minima di idoneità?), quello che viene disegnato è un concorso particolarmente complesso, estremamente oneroso per le commissioni e che per queste ragioni vedrà l’indisponibilità di molti potenziali commissari e naturalmente il proliferare del contenzioso che come sempre è favorito dalla eccessiva macchinosità delle procedure.
14. Ancora l’art. 3 lett. t-z dispone la creazione di una graduatoria nazionale. Vale quanto già detto in precedenza circa la fragilità delle graduatorie, per loro natura comparative, in sede di contenzioso amministrativo. Seguono due perle: con la lett. u si dispone «l’aggiornamento delle graduatorie a cadenza annuale, prevedendo l’inserimento dei ricercatori idonei di ogni nuova procedura concorsuale». Ma come è possibile di grazia, interpolare due graduatorie distinte per due anni diversi in una unica? Infine, con raffinata tecnica legislativa la lett. z (fortunatamente l’alfabeto non procede oltre) dispone il divieto di divieto: «la non esclusione dei soggetti che hanno già partecipato al concorso negli anni precedenti». Un bel tacer non fu mai scritto.
15. L’art. 3 lett. v riconosce il diritto dei ricercatori idonei di essere assunti per il proprio settore scientifico-disciplinare a domanda dalle Università sulla base di una fantomatica programmazione della didattica e della ricerca. La didattica è certamente programmabile ma la ricerca lo è assai meno. La ricerca è competitiva e si basa sulla partecipazione a bandi pubblici i cui esiti non sono programmabili. La Costituzione garantisce inoltre all’art.33 la libertà di ricerca e di insegnamento. Di nuovo la procedura di chiamata è ridotta a una pratica amministrativa e a un atto obbligato da parte degli Atenei. Alle Università deve essere riconosciuto il diritto di scelta fra i candidati idonei sulla base delle proprie autonome esigenze didattiche e di ricerca, non certo classificabili con la mera indicazione di un SSD, soprattutto laddove tale settore risulta ampio e comprendente sotto-discipline molto differenti fra loro. Il nuovo sistema di reclutamento dei ricercatori è concepito in modo verticistico e poco rispettoso dell’Autonomia universitaria.
16. L’art. 3 c. 4 dispone che le università procedano alle assunzioni seguendo la graduatoria in essere, e che perdano il finanziamento relativo qualora non decidano di ottemperare alla richiesta di assunzione da parte di un idoneo in graduatoria. La disposizione pare troppo rigida. L’idea della graduatoria costringe infatti a riesumare la normativa sui trasferimenti che era stata superata dalla l. 240/2010. Dopo la l. 240/2010 non esistono più trasferimenti, ma se vi è un posto vacante gli abilitati concorrono ad armi pari con chi è in servizio presso altri atenei. La situazione disegnata nel progetto di legge è invece critica perché chi è in servizio è ovviamente privo di punteggio con cui possa essere comparato con chi è in graduatoria. Sembrerebbe che ne risulti la prelazione del posto da parte di chi sia inserito in graduatoria. Inoltre, regole di questo genere andrebbero studiate a fondo e fatte oggetto di simulazioni per prevederne gli effetti, in particolare a carico di Atenei scomodi (mal collegati), disagiati o con scarsità di fondi. Lo stesso comma dispone che le università effettuino la copertura dei ruoli vacanti attraverso l’immissione in ruolo del ricercatore con il miglior «quoziente» nella graduatoria nazionale, genericamente definita all’art.3 c.3 lettera t. Non si capisce cosa sia il quoziente. Nella lingua italiana è il risultato di una divisione: non si capisce perciò di quale divisione si stia parlando e cosa siano il divisore e il dividendo.
17. Infelice anche quanto disposto dall’art. 3 c. 5 che vincola l’aumento delle risorse per l’assunzione di RTI alla crescita nel triennio del numero di immatricolati e laureati. È facile capire come una simile previsione possa avere effetti distorsivi favorendo comportamenti non virtuosi, sintetizzabili nella vecchia, ma sempre attuale espressione «esamificio».
18. L’art. 9 costruisce un assurdo sistema di pianificazione triennale centralizzato. Infatti, ciascun Ateneo è chiamato a stabilire ogni tre anni «il fabbisogno numerico di professori e di ricercatori nel triennio successivo specificando, per ciascuna figura, il settore scientifico-disciplinare e il ruolo didattico e di ricerca da ricoprire, nonché la struttura di ateneo a cui afferiscono o sono assegnati». Come si può immaginare che un Ateneo possa giungere a un livello tanto dettagliato di programmazione con tre anni di anticipo? Ancor peggio, si prevede che la programmazione persegua «una composizione dell’organico dei professori e dei ricercatori in modo tale che la componente dei ricercatori sia almeno il 50 per cento del totale». Su questo punto si possono generare situazioni paradossali: attualmente i ricercatori sono molto lontani dal costituire il 50% dell’organico nazionale. Si tenga anche conto del fatto che i RTD secondo il disegno di legge non possono superare il 20% dei ricercatori complessivi, che ovviamente un certo numero di RTI passerebbe alla fascia degli associati secondo le procedure delineate all’art. 7 (che disegna una specie di tenure-track analoga a quella attualmente prevista per i RTDB, sebbene prolungata su sei anni e innestata su procedure valutative analoghe a quelle attualmente previste dall’art. 24 della l. 240/2010). Ne segue che, a meno di investimenti enormi per l’assunzione di ricercatori, l’unico modo per raggiungere l’auspicato rapporto sarebbe il prepensionamento (o la soppressione fisica?) di intere coorti di professori ordinari e associati. In ogni caso, l’adozione per legge di soglie e scaglioni fissi, pertanto immodificabili senza nuovi interventi legislativi, fissati senza criteri chiari, in difetto di qualsiasi simulazione è un errore, logico ancor prima che politico, così come è un errore grave perseverare nell’irrigidimento all’interno di gabbie e gabbiette che non risolvono i problemi che si vogliono affrontare.
19. L’Art.9 c. 2 (bis, si suppone, visto che ci sono ben due commi 2 nello stesso articolo) prevede che «a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, le università non possono più affidare servizi e compiti di ufficio attraverso procedure di appalto esterne, ad esclusione dei servizi di pulizia e per l’assistenza agli studenti disabili. Il ricorso a contratti atipici è concesso solo per esigenze amministrative legate a fattori temporanei ed eccezionali». Di nuovo vengono clamorosamente trascurate le esigenze della ricerca e anche del servizio agli studenti, per esempio in termini di tutorato, laddove il ricorso a contratti temporanei a progetto è necessario e consentito in praticamente tutte le università del mondo. Sembra che chi ha scritto la proposta di legge abbia una visione fortemente limitata delle università, concepite come semplici erogatori di didattica e titoli di studio, in cui la ricerca appare funzionale solo all’accumulazione di titoli necessari per l’accesso al posto fisso con le stravaganti graduatorie nazionali.
20. Il Progetto di Legge n. 1608

Il progetto, d’iniziativa dell’On. Melicchio e numerosi altri firmatari, è stato presentato il 19 febbraio 2019 e reca la seguente intitolazione: Disposizioni in materia di armonizzazione dei contratti del personale ricercatore non permanente delle università e degli enti pubblici di ricerca (di seguito EPR). Nelle intenzioni dei proponenti, il progetto intende ridurre «al minimo fisiologico le condizioni di precariato e promuovere un sistema meritocratico» attraverso il riordino complessivo dei contratti di ricerca. Il testo è in alcuni punti oscuro (si vedano di seguito ad esempio i commenti all’art.1), meno ambizioso del precedente, ma non privo di aspetti problematici.

Anche in questo caso sembra che chi ha scritto l’articolato abbia una visione parziale e limitata delle attività che si svolgono nelle Università e negli Enti di Ricerca. In essi non si fanno solo didattica e ricerca, ma anche sviluppo tecnologico, innovazione, diffusione della cultura, assistenza sanitaria, formazione professionale, studi e approfondimenti in conto terzi, cooperazione internazionale e molto, molto altro. Per ciascuna attività sono necessarie forme contrattuali specifiche ed è praticamente impossibile che un “contratto unico” possa essere in grado di rispondere a tutte queste esigenze diverse.[8]

1. All’art. 1 sono menzionate le Università, l’ASI, l’ENEA e le istituzioni il cui diploma di perfezionamento scientifico è stato riconosciuto equipollente al titolo di dottore di ricerca ai sensi dell’articolo 74, quarto comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, di seguito denominati «università ed enti pubblici di ricerca» – non si capisce in questo quadro che fine faccia il CNR e altri EPR che non rilasciano diplomi di perfezionamento scientifico.
2. L’art. 2 introduce il contratto pre-doc, della durata di un anno e non rinnovabile, fruibile dai laureati non ancora dottori di ricerca. In tutta franchezza, è difficile capire le ragioni per l’istituzione di un simile contratto a favore di soggetti così poco qualificati. Non avrebbe maggior senso concentrare le risorse sulle borse di dottorato, semplificando le procedure e ampliando le possibilità di accesso al dottorato di ricerca? Inoltre, non vi è alcun divieto di cumulo di questi contratti pre-doc, con l’ovvio rischio di trovarsi di fronte a soggetti che – non necessariamente per loro merito – si trasformano in accaparratori di contratti a spese di altri individui magari non meno qualificati o titolati. Inoltre, l’esclusione da tali contratti dei soli dottori di ricerca deve lasciar supporre che sia al contrario possibile il cumulo di pre-doc e borsa di dottorato? Anche in questo caso ci si chiede se non vi sia l’esigenza di indirizzare maggiore attenzione proprio sui dottorati e non su queste evanescenti figure delle quali si propone l’istituzione. La medesima questione (mancanza di alcun divieto o limite di cumulo) si pone per i cosiddetti contratti post-doc (art. 3).
3. L’art. 3 c. 5 dispone che complessivamente non si possano superare i cinque anni fra contratti pre-doc e post-doc. Inoltre, sono abolite tutte le tipologie di assegno di ricerca. Quale la ratio? Lo dicono i proponenti: «le borse di studio, come d’altronde indica lo stesso nome, potranno essere concesse solo a chi è iscritto a uno specifico corso di studi e non potranno essere utilizzate, come invece avviene oggi, al fine di allungare i tempi del precariato, sfuggendo agli attuali vincoli temporali, facilmente aggirabili, già previsti per gli assegni di ricerca. Sono quindi eliminati anche gli assegni di ricerca e la possibilità di utilizzare forme contrattuali di collaborazione quali i co.co.co…Il sistema proposto, quindi, prevede per l’intero periodo di formazione alla ricerca, un percorso post-laurea della durata massima di sette anni, considerando anche il dottorato di ricerca. I tempi sono così stabiliti anche per consentire al ricercatore di scegliere, indicativamente entro i trentacinque anni di età, se intraprendere una diversa carriera lavorativa». Chi scrive rimane scettico circa l’efficacia dei proclami del legislatore sulla durata del percorso di accesso alla carriera universitaria (uno dei refrain favoriti dell’ex Ministro Gelmini). Uno sbarramento così rigido, combinato con l’abolizione secca degli assegni di ricerca, rischia di tradursi nell’espulsione dal sistema di molti soggetti meritevoli. Come già detto, è bene contrastare l’eccessiva diffusione di posizioni precarie con incentivi e investimenti, non con irrigidimenti legislativi.[9]
4. L’art.4 abroga gli assegni di ricerca. Bisogna valutarne bene le conseguenze. Gli assegni di ricerca introdotti da Berlinguer con la l. 449/97 hanno fornito al sistema universitario italiano una forma contrattuale semplice, agile e con importanti agevolazioni fiscali. Non necessariamente gli assegni di ricerca o simili devono essere considerati una forma di pre-ruolo o di lavoro atipico. Spesso essi rappresentano un’attività di alta qualificazione per l’inserimento stabile nel mondo del lavoro.[10]
5. L’art.6 istituisce l’accesso unico dei concorsi dell’università e della ricerca, aggiungendo un ennesimo ridicolo acronimo (AUCUR) alla collezione del MIUR. Ma ce ne è proprio bisogno? Le selezioni per i contratti di pre-ruolo dovrebbero essere snelle e rapide, non soggette a inutile burocrazia.
6. L’art. 7 vincola una quota del fondo di finanziamento ordinario delle università e del fondo di finanziamento degli EPR all’assunzione di una quota non inferiore al 12% complessivo dei neo-dottori di ricerca addottoratisi nell’anno precedente.[11] Tralasciando l’inutile dirigismo (ancora una volta!) della disposizione, non è chiaro in quale modo e perché sia stata scelta questa soglia (perché il 12, non l’8 o il 22?) e naturalmente manca nella presentazione del disegno di legge qualsiasi analisi di impatto. Come si possono inserire rigidi vincoli quantitativi in una disposizione legislativa in assenza di qualsiasi, dicasi qualsiasi, argomentazione fondata su dati, che pure sono a disposizione di tutti?
7. L’art. 7 comma 2 prevede di coprire i maggiori oneri derivanti dall’assunzione di tale quota di dottori di ricerca attraverso un incremento del finanziamento pari a nove milioni di euro complessivi. Anche in questo caso ci si chiede come sia stata definita la cifra.
8. Nota a margine: a questo proposito i proponenti affermano che «si aumentano i fondi ordinari sia delle università sia degli enti di ricerca e si vincola per legge una quota degli stessi fondi all’assunzione di ricercatori in forma stabile». Non si capisce se l’evocata stabilità vada riferita al vincolo; di certo non all’assunzione, poiché per quanto riguarda le università i fondi sono destinati a ricercatori a tempo determinato di tipo A.

4. Brevi conclusioni.

Dare un giudizio dei due disegni di legge in esame è cosa semplice. Detto in sintesi, non era il caso che fossero presentati in questa forma, in particolare il primo, del quale abbiamo sottolineato alcune incongruenze e carenze che destano preoccupazione sia per i profili di illogicità sia per quanto riguarda la tenuta delle procedure, troppo esposte al contenzioso amministrativo. Auspichiamo che si apra un dibattito informato sulla questione, in modo da evitare che si abbatta l’ennesima catastrofe burocratica sulla regolamentazione del sistema dell’università e della ricerca.

[1] Per un quadro generale dei meccanismi di reclutamento, si veda R. Santucci, Libertà di ricerca e rapporto di impiego di ricercatori e docenti, Napoli 2017; A. Banfi, Aspetti problematici del reclutamento accademico in Italia, in R. Cavallo Perin, G. M. Racca, C. Barbati (edd.), Il reclutamento universitario in Europa, Napoli 2016, pp. 27-52.

[2] M. da Caprile, S. Kovatz, V. Tedesco, Venere allo specchio. Valutazione, accountability, organizzazione delle università, Pisa 2012, p. 37 e ss.; L. Perotti, Una spesa eccessiva e caratterizzata da sprechi e inefficienze?, in M. Regini (ed.), Malata e denigrata. L’università italiana a confronto con l’Europa, Roma 2009, p. 90 ss.

[3] A. Banfi, Salvare la valutazione dall’agenzia di valutazione?, Federalismi.it 22 (2012), S. Cassese, L’Anvur ha ucciso la valutazione, viva la valutazione!, Il Mulino 1 (2013), pp. 73-79.

[4] Fra i tanti, sul punto si veda M. De Benedetto, M. Martelli, N. Rangone, La qualità delle regole, Bologna 2011.

[5] P. Rossi, Il punto organico. Una storia italiana, RT – A Journal on Research Policy and Evaluation 3 (2015), Doi: 10.13130/2282.

[6] Anche su questo punto la letteratura è vastissima. In questa sede ci limitiamo a richiamare la S. Francisco Declaration on Research Assessment (DORA): Do not use journal-based metrics, such as Journal Impact Factors, as a surrogate measure of the quality of individual research articles, to assess an individual scientist’s contributions, or in hiring, promotion, or funding decisions.  https://sfdora.org/ .

[7] Sul cortocircuito fra valutazione e intervento della magistratura, cfr. M. Marra, Valutare la valutazione. Adempimenti, ambiguità e apprendimenti nella PA italiana, Bologna 2017, p. 118 e ss.; A. Banfi, L’abilitazione scientifica nazionale: un edificio fragile, alla prova del giudice, Giornale di Diritto Amministrativo 5 (2015), pp. 605-612.

[8] Si veda sull’argomento: Nicola Casagli, Sui modelli unici, atto III, https://www.roars.it/online/sui-modelli-unici-atto-iii-dove-si-narra-di-ruoli-unici-e-di-contratti-unici/ ; sulla normativa in materia di post laurea, si veda l’utile saggio di P. G. de Geronimo, Il post laurea nell’ordinamento giuridico, in E. Carloni, P. Forte, C. Marzuoli, G. Vesperini (edd.), Il sistema universitario in trasformazione, Napoli 2011, pp. 299-318.

[9] R. Santucci, Libertà di ricerca e rapporto di impiego di ricercatori e docenti, cit., p. 88 ss.

[10] Si legga sull’argomento: N. Casagli, Qui comincia l’avventura…, https://www.roars.it/online/qui-comincia-lavventura/.

[11] Sulla composizione e determinazione dell’FFO si veda A. Banfi, G. Viesti, Il finanziamento delle università, in G. Viesti (ed.), Università in declino. Un’indagine sugli atenei da Nord a Sud, Roma 2016, pp. 329-368.